Страница 24 из 42
За мегарасширением должно было последовать мегауглубление – принятие общей конституции. И здесь возникли большие проблемы. В 2005 году французы и голландцы сказали «нет» Европейской конституции, в 2008 году отвергли конституцию ирландцы.
Разбившись о волнорезы референдумов, проект европейской интеграции потребовал переосмысления перед угрозой попятного движения. Из текстов основополагающих документов ЕС были изъяты упоминания о флаге, гимне и девизе Евросоюза. Исчезли слова «конституция», «европейский закон», «семья народов». Осталось утверждение о «создании более тесного союза народов Европы» на основе общих ценностей: достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и прав человека. Результатом ревизии планов стал Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 года, который дал передышку проекту европейской интеграции. Видение единой Европы в форме федерации, которое разделяли евроэнтузиасты, осталось нереализованным.
Шансы на ее реализацию, казалось, начали только таять под ударами экономического кризиса 2007–2009 годов и последующей затяжной депрессии. Но одновременно в поисках путей выхода из экономических проблем появилось множество инициатив, призванных дать новый импульс интеграции. Но прежде, чем поговорить о них, ответим на вопрос: насколько сегодня интегрирована Европа, какая часть национального суверенитета находится сегодня в Брюсселе, а какая – в национальных столицах?
Функционирование и развитие ЕС обеспечивает разветвленная и порой запутанная система институтов, норм, методов и процедур, создававшихся и обкатывавшихся на протяжении десятилетий: Европейский совет, Европейский парламент, Европейская комиссия, Европейский суд, Счетная палата, Совет Европейского союза, Европейский центральный банк, Европейский экономический и социальный совет (партнер Общественной палаты РФ). И это – далеко не все.
ЕС далеко продвинулся вперед в деле унификации законодательства стран-участниц. В большинстве стран Союза более половины новых законов разрабатывается в Брюсселе и затем включается в национальное законодательство.
Однако страны продолжают блюсти свои прерогативы по широкому кругу вопросов. «Анализ современной европейской политики свидетельствует: страны – члены Европейского союза сохраняют суверенные права во всех без исключения важнейших областях политической и экономической жизни, – подчеркивает знающий европеист Тимофей Бордачев. – Охрана границ с соседями ЕС, национальная оборона, внешние энергетические связи, юстиция и внутренние дела, миграционная политика, образование – все эти вопросы остаются в исключительной компетенции национальных властей. Такие ключевые сферы экономики, как социальная политика и регулирование трудовых отношений (то есть весь социальный блок), также находятся в стопроцентном ведении национальных властей»[114].
Директор Института европейских исследований в Брюсселе Поль Магнетт подчеркивал, что из четырех главных функций современного государства – защита границ, источник национальной идентичности, определение политического устройства общества, регулирование рынка – только последняя подвержена наднациональному регулированию, причем не автоматическому, а как результат длительного согласования национальных интересов, учета конъюнктуры и позиций лобби[115]. Общий бюджет ЕС составляет немного больше 1 % союзного ВВП. У Брюсселя нет права самостоятельно собирать налоги. Страны-участницы в значительной степени делегировали часть законодательных функций, но держат подальше от него свою казну. Европейский союз превратился в гиганта в области правового регулирования, но пока гораздо менее влиятелен в финансовых вопросах. Ниалу Фергюсону ЕС напомнил «не столько Рим императоров, сколько Рим пап, об одном из которых Сталин как-то спросил: «А сколько у него дивизий?»[116]
Все большее число критиков Европейского союза указывают на дефицит демократии в условиях, когда все большие полномочия оказываются в руках неизбираемой и стремительно расширяющейся брюссельской бюрократии. Единственным напрямую избираемым органом остается Европарламент, однако, несмотря на широкие полномочия, политику сообщества определяет не он, и не случайно, что интерес к его формированию и деятельности падает. В 1979 году в выборах в Европарламент приняли участие 65 % избирателей, а в 2009 году – только 43 %[117].
Куда более реальная власть сосредоточена в коридорах Европейской комиссии, в формировании которой избиратели не принимают участия, а все судьбоносные решения исходят от политических лидеров крупнейших стран.
Нарастает вал публикаций о брюссельской бюрократии – самой быстро растущей, самой высокооплачиваемой и, пожалуй, самой расточительной на планете. В 1999 году комиссия Сантера была распущена из-за коррупции, непотизма и нулевой эффективности. Каждый новый член – это новое представительство с аппаратом в Брюсселе, каждая новая программа – сотни миллионов евро, вынутых из национальных бюджетов. В 2011 году группа европарламентариев была задержана в ходе переговоров о получении денег за внесение конкретных поправок от лоббистов, выдававших себя за журналистов. В 2012 году афера с регулированием табачной сферы привела к отставке еврокомиссара по здравоохранению Джона Далли из Мальты. Четверть из 35 тысяч чиновников ЕС имеют зарплату выше, чем у германского федерального министра. Только на поддержание в рабочем состоянии здания Европарламента в Страсбурге уходят 212 млн евро. Там 46 дней в году заседают 754 европарламентария (зарплата 8 тысяч евро, суточные, перелеты, такси, надбавка за дальность, 20 тысяч на помощников)[118].
Согласно опросу «Евробарометра» в сентябре 2011 года, только 30 % респондентов считали, что их голос в ЕС что-то значит, зато 62 % были убеждены в обратном[119]. Евросоюз монополизировал право говорить от имени всей Европы и формулировать европейские ценности. Неудивительно, что и миллионы людей поставили знак равенства между Европой и ЕС, и именно на Брюссель стали возлагать ответственность за накапливающиеся проблемы.
Что же касается европейских институтов, не входящих в структуру Европейского союза, то их судьба по окончании холодной войны выглядела следующим образом.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) предполагала наличие трех корзин: безопасность, экономика, гуманитарные проблемы. Безопасность, в значительной степени, ушла в НАТО, экономика – в ЕС, гуманитарная почти исчезла (культурные проблемы, меньшинства, языки), осталось наблюдение за выборами восточнее ЕС и НАТО. Россия в середине 1990-х предлагала сделать ОБСЕ европейской системой безопасности. Предложение было тогда отвергнуто как русский заговор с целью подрыва НАТО, и ОБСЕ все больше превращалась в организацию виртуальную. Но ОБСЕ, в которую сейчас входят 55 стран – уже не только европейских – не безнадежна, если постараться реанимировать ее в первоначальном предназначении и наполнении всех трех корзин реальным содержанием. На Украине с 2014 года ОБСЕ пытается играть роль посредника и наблюдателя, но пока не слишком успешно.
Совет Европы, созданный в 1949 году для решения проблем прав человека, культурного и гуманитарного сотрудничества, на выходе из холодной войны состоял из 23 западноевропейских государств, сейчас их 47. Вновь входившие (включая Россию, которая стала членом СЕ в 1996 году) присоединялись к Европейской конвенции по правам человека и принимали ее контрольные механизмы, включая Европейский суд по правам человека. Условие присоединения к Совету Европы – демократическое правовое устройство и проведение свободных выборов. В рамках Совета Европы действуют свыше 170 общеевропейских конвенций, обязательных для ратифицировавших их государств.
114
Тимофей Бордачев. Суверенитет и интеграция//Россия в глобальной политике. Том 5. № 1, январь – февраль 2007. С. 66–67.
115
Тимофей Бордачев. Суверенитет и интеграция//Россия в глобальной политике. Том 5. № 1, январь – февраль 2007. С. 66–67.
116
Ниал Фергюсон. Империя: чем современный мир обязан Британии. М., 2013. С. 493.
117
David Marquand. Europe’s Missing Union//International Herald Tribune. July 9, 2012.
118
The Dragon in the Room. The European Union Inexplicable Fear of Exposing Corruption//The Economist. April 26, 2014. P. 28; Алексей Славин. Евротранжиры живее всех живых//Эхо планеты. № 47. 2013. С. 26–27.
119
Ольга Буторина. Европа без Евросоюза//Россия в глобальной политике. Ноябрь – декабрь 2011.