Страница 35 из 45
Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу[140] или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений[141].
Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.
Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:
♦ члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России – по вопросам компетенции Банка России;
♦ руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) – по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.
В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.
В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).
Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).
В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 г. стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII в. – началу XIX в. управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. К стати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.
8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.
Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.
Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 310 млн населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн человек).
В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 г. Отчаянная экономическая и политическая ситуация в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует табл. 6.1[142].
Таблица 6.1
Количество отставок федеральных министров в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.
Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по декабрь 2009 г., являлся министр МЧС РФ С. К. Шойгу.
Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства РФ за период с 14 июля 1990 г. по июль 1999 г. был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный «момент истины»[143].
В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще – по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на окончание 30-х гг. XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 г. в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества советского государства.
Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944—1955) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965— 1985). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны «морским Жуковым». Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957—1985) возглавлял МИД СССР.
Один из вечных рекордов политического долголетия (продолжительность нахождения на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет членом Политбюро ЦК КПСС – высшего коллегиального политического органа государственной власти в СССР.
Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности.
1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:
а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию[144] в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
140
См., например: Приказ Центрального Банка РФ от 15 сентября 1997 г. № 02-395 (ред. от 24.06.1998, с изм. от 18.04.2002) «О Положении Банка России „О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России“».
141
См., например: Положение Центрального Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России».
142
Елков Игорь. Внимание: снимаю! //Утро. 1999. 5 февраля.
143
Василькова Елена. Список заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, назначавшихся на должность за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года // Российская газета. 1999. 21 сентября.
144
Под функциями по принятию нормативных правовых актов «понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц» (см.: поди, «а» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).