Страница 31 из 45
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах. 19 января 2010 г. был образован новый, ставший восьмым Северо-Кавказский федеральный округ[114], а в марте 2014 г. – девятый по счету Крымский федеральный округ.
Полномочный представитель в Северо-Кавказском федеральном округе (А. Хлопонин) одновременно получил статус полномочного представителя и заместителя Председателя Правительства РФ. Таким образом, одновременно он находится в подчинении Президента РФ и Председателя Правительства РФ.
Подобный управленческий прецедент повлек за собой изменение в российском законодательстве. «В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»[115].
Постановлением Правительства РФ[116] Министерство регионального развития РФ определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Это выражается в порядке назначения и освобождения от занимаемой должности руководителей территориальных органов исполнительной власти, утверждении их структуры, внесении предложений об установлении предельной численности работников территориальных органов исполнительной власти.
Текст Конституции РФ не содержит положения, предусматривающего возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Федеральные округа существуют в мировой практике. Традиционно выделяют следующие две их разновидности. В государствах с федеративным устройством (США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в национальных федерациях различен и отражает особенности государственного устройства. В США он не входит в число субъектов этого государства. В Бразилии такой округ практически имеет тот же статус, что и штат.
Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач: восстановление управляемости государства; обеспечение его устойчивости и суверенности; укрепление властной вертикали; создание возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента РФ на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления[117]. Произошло перемещение некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень (федеральные округа). Это повлекло за собой некоторую деконцентрацию[118] полномочий федеральных органов государственной власти.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом РФ и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.
В указе Президента РФ перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе:
1) обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
2) анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
3) организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
4) организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
5) вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
6) взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие[119].
Создание этого института стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.
В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента РФ на местах.
Роль Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).
Совет Безопасности Российской Федерации. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб введена должность координатора.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией РФ (п. »ж» ст. 83) Совет Безопасности РФ. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении подготовки решений Президента РФ в области обеспечения безопасности, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.
114
См.: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 (ред. от 21.05.2012) «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 „Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти“».
115
См.: Федеральный конституционный закон от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона „О Правительстве Российской Федерации“» // Российская газета. 2010. 1 февраля.
116
См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 2010 г. № 363 «О некоторых вопросах совершенствования государственного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» // Российская газета. 2010. 31 мая.
117
См., например: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Статья 2112, № 26. Статья 2748, № 38. Статья 3781; 2001. № 6. Статья 551; 2004. № 15. Статья 1395, № 41. Статья 4021; 2005. № 13. Статья 1135; 2008. № 16. Статья 1673; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 34. Статья 3473.
118
См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : монография. Институт проблем риска. 2006.
119
См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».