Страница 10 из 19
7. Дальнейшее законодательное регулирование финансово-бюджетной сферы и в первую очередь сферы государственных закупок.
Отметим, что за 2014 г. объем госзаказа составил 5 трлн. руб., еще 15 трлн. пришлось на компании с госучастием. Таким образом, около 30 % российского ВВП перераспределяется через госзакупки. При этом проверка муниципальных и государственных закупок за 2014 г., проведенная Счетной палатой, выявила около 500 нарушений, общая сумма которых составила 130 млрд. руб. Из них 16,3 млрд. руб. касались неправомерного размещения заказов и других нарушений контрактной системы. И если в прошлое постепенно уходят такие явления, как опубликование объявлений, написанных на латинице и кириллице, что традиционно использовалось недобросовестными заявителями для ограничения доступа к конкурсной информации, то факты аффилированности контрактных управляющих со структурами, являющимися победителями тех или иных конкурсов, факты сокрытия или неразмещения полной документации продолжают выявляться в достаточных количествах.
Представляется, что создать универсальную систему законов и подзаконных актов, которые бы гарантированно могли предупредить использование системы госзакупок в корыстных целях заинтересованных лиц, весьма и весьма сложно. Безусловно, человеческий фактор играет в данном случае не последнюю роль. Однако сделать систему государственных закупок максимально прозрачной и понятной всем участникам в итоге можно. В том числе, обеспечив допуск к ней новым компаниям, включая представителей малого и среднего бизнеса, сократив возможности для чиновничьего усмотрения и работая в законодательном плане на опережение: чтобы не идти за коррупционными схемами, не «бить по хвостам», а предупреждать их эффективным нормативным правовым регулированием.
Может помочь этому и утвержденный в конце мая 2013 г. план мероприятий по расширению доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием (Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 867-р). Это позволит увеличить долю инновационной продукции и результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме закупок заказчиков, обеспечит прямой доступ отечественных производителей к закупкам. Такой шаг правительства вписывается в общую тенденцию борьбы с финансово-бюджетной преступностью и коррупцией и окажется однозначным плюсом для малого и среднего бизнеса.
Еще одним вопросом в сфере госзакупок, создававшим условия для совершения правонарушений и преступлений в финансово-бюджетной сфере, являлась возможность участия в закупочных процедурах компаний, зарегистрированных в офшорных зонах. В 2014 г. Счетная палата проанализировала 280 крупных госконтрактов на сумму более 1 млрд. руб. На их исполнение было потрачено 1,3 трлн. руб. В 50 контрактах из 280 на сумму 272,3 млрд. уже на следующем уровне иерархии владения нашлась офшорная компания, а это 21 % от суммы проверенных контрактов.
В связи с этим 13 июля 2015 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 227-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”» (в части запрета на участие офшорных компаний11 в закупках), запрещающий осуществлять государственные закупки у компаний, зарегистрированных в офшорных зонах. Согласно тексту закона, участником госзакупок не может быть компания, зарегистрированная в государстве, предоставляющем налоговые льготы и не предусматривающем раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых организаций. Цель закона – абсолютная прозрачность тендерных процедур. Он вступил в силу через месяц после официального опубликования.
Кроме того, в июле 2015 г. Правительство РФ утвердило порядок планирования и обоснования госзакупок. В соответствии с четырьмя постановлениями правительства, с 1 января 2016 г. планы закупок должны будут размещаться на едином портале, заказчики будут обязаны обосновывать каждую закупку, способ определения поставщика и начальную цену контракта.
Процедуры планирования госзакупок должны помочь не только предотвратить возможные злоупотребления, а также противоправные действия в отношении финансово-бюджетной системы государства, но и сэкономить средства, улучшить конкурентную среду для предпринимателей, кроме того, нововведения касаются всего массива заказов на федеральном, региональном и местном уровне.
Порядок формирования, утверждения и ведения планов и планов-графиков должен быть установлен правительством. В них должна быть включена информация о закупках, извещение о проведении которых планируется разместить в очередном финансовом году, а также о закупках у единственных поставщиков. Кроме того, должны отражаться сведения о закупках, которые планируются по истечении планового периода. К плану закупок прилагаются обоснования по каждому объекту закупки.
Специалисты также говорят о необходимости разработки и внедрения классификатора товаров и услуг, чтобы с его помощью определять, как должна выглядеть типовая закупка конкретного товара. Такая мера также может стать одним из элементов предупреждения злоупотреблений в сфере госзакупок.
8. Использование сдерживающих возможностей уголовного законодательства, как в части усиления ответственности, модернизации действующих составов уголовного закона, так и криминализации наиболее распространенных противоправных деяний в финансово-бюджетной сфере, причиняющих крупный и особо крупный ущерб.
9. Создание действенной и дифференцированной, направленной на предупреждение правонарушений и преступлений, системы привлечения должностных лиц всех уровней власти к ответственности за совершение правонарушений в финансово-бюджетной сфере, в том числе с учетом наличия или отсутствия корыстной мотивации деяний.
Сегодня виновные в совершении нарушений финансово-бюджетного законодательства могут привлекаться к различным видам ответственности, в том числе: уголовной, дисциплинарной, финансовой и административной. Однако следует признать, что возможности последних трех видов ответственности не выполняют практически никакой превентивной роли. Выговорами и увольнениями, штрафами и требованиями возмещения вреда желающих обогатиться за государственный счет не остановишь. В данном случае получаемая от финансово-бюджетных нарушений выгода больше и интереснее для нарушителя, чем негативные последствия, которые гипотетически могут наступить в случае выявления махинаций.
Более чем наглядно иллюстрирует данный тезис и недавняя законодательная инициатива Мосгордумы. Причиной ее разработки явилось то, что, по информации Главного контрольного управления Москвы (Главконтроля, создан в 2012 г. и уже в 2014 г. выявил нарушений на сумму 1,8 млрд. руб.), приписки и ошибки в ценах на работы составляют более трети нарушений при заключении бюджетных контрактов в Москве. Завышение цен на озеленение, ремонт дорожного покрытия, гранитных урн и т. д. приводит к убыткам до 80 млн. руб. на одном контракте. Московские аудиторы отмечают, что доказать факты хищений затруднительно, а увольнение провинившихся положения дел не меняет. По установленному правилу все закупки в бюджетной сфере в Москве происходят с учетом утвержденных столичными властями предельных тарифов (всего их более 1 тыс., к примеру, на уборку территорий действуют 35 тарифов). Проверяющие органы регулярно фиксируют завышения тарифов при заключении контрактов. Нередкими являются случаи, когда фиксируется десятикратное завышение объемов работ после счетной ошибки, в результате чего маржа «оседала» в карманах подрядчика.
В связи с этим на заседании комиссии Мосгордумы по законодательству было озвучено «сильное» предложение: внести изменения в столичный Кодекс об административных правонарушениях, установив ответственность для чиновников, допускающих такие нарушения, в виде штрафа 50 тыс. руб. Представляется, что после вступления в силу этих поправок в мэрию выстроится очередь из желающих поработать с бюджетными деньгами, ошибиться, желательно несколько раз, а затем с радостью уплатить штраф в 50 тыс. руб. При этом все понимают, что карьера и чистый послужной список в наше время волнуют далеко не всех, кто приходит на государственную и муниципальную службу. С нашей точки зрения, данная инициатива является наглядным примером того, когда ответственность вводится ради самой ответственности и не способна ни остановить, ни даже заставить задуматься ни одного потенциального нарушителя финансово-бюджетного законодательства.