Страница 7 из 32
Советскому периоду идея о возможности признания лица банкротом не была абсолютно чуждой, но на разных этапах эта идея получала различное нормативное воплощение. Сначала конкурсные отношения не могли возникать, так как исключались какие-либо торговые отношения. Однако после введения в 1921 г. новой экономической политики и появления торговых отношений, а следовательно, неплатежей по долгам, появилась потребность в нормах о банкротстве.
Так, в ГК РСФСР 1922 г. появляется значительное число норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с банкротством гражданских и торговых товариществ и физических лиц (ст. 219, 260, 289, 294). ГПК РСФСР 1923 г. изначально не регулировал процедуру признания лица банкротом. Только в 1927 г. ГПК РСФСР был дополнен гл. 37 «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических», а в 1929 г. еще двумя главами – гл. 38 (о несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ) и гл. 39 (о несостоятельности кооперативных организаций).
В юридической литературе советского периода отмечалось, что законодательство о банкротстве направлено на охрану интересов трудящихся и государства при производстве дел о несостоятельности в противовес дореволюционным правилам, которые предоставляли кредиторам всю полноту распоряжения в конкурсном процессе27. Право на обращение в суд с заявлением о признании должника банкротом было предоставлено не только должнику и кредиторам, но и суду, прокурору, ведомствам. Процесс по делам о банкротстве был упрощен, кредиторы в нем не имели практически никаких прав, активную роль играли государственные органы. Различий между торговой и неторговой несостоятельностью не проводилось. Дела рассматривались в судах разных инстанций в зависимости от значения предприятия, величины конкурсной массы, государственной заинтересованности28.
Конкурсное законодательство советского периода представляло собой аномалию конкурсных отношений, поскольку защищало не законные интересы кредиторов и должника, а общий хозяйственный результат, что совершенно не свойственно нормальному конкурсному праву29; в условиях безраздельной государственной монополии в основных отраслях народного хозяйства эти нормативные механизмы лишались смысла30, плановая экономика и институт банкротства объективно несовместимы.
По мере усиления плановых начал в экономике значение института банкротства стало падать. Нормы законодательства о банкротстве оказались недействующими31 и в результате реформ, проведенных в начале 1960-х гг. в области гражданского законодательства и гражданского процессуального законодательства, были исключены из ГК РСФСР и ГПК РСФСР. Вместе с тем вплоть до начала 1990-х гг. принимались нормативные акты, в которых содержалось указание на банкротство как на основание прекращения юридического лица32, хотя действие этих правил не было обеспечено процессуальными нормами. Что касается правил о банкротстве физических лиц, то их и вовсе не было.
Современный период развития российского законодательства о банкротстве связывается с переходом России к рыночным отношениям. Отсутствие в законодательстве института банкротства породило неустойчивость кредитных отношений, нездоровое положение в экономической сфере в целом, незащищенность участников гражданского оборота. Разумеется, такая ситуация недопустима в условиях рынка.
Первым нормативным актом о банкротстве этого периода является Указ Президента от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур»33. Однако на практике этот указ не применялся, так как предусматривал исключительно административные меры борьбы с неплатежеспособными предприятиями.
Кроме того, следует отметить, что подзаконные нормативные правовые акты в принципе не подходят для регулирования отношений банкротства. Даже исторически сложилось так, что во всех странах, и даже в странах прецедентного права, источниками правового регулирования отношений банкротства являются законодательные акты. Это не случайно. Дело в том, что отношения банкротства – это следствие отношений, связанных с неисполнением обязательств (обязанностей), которые уже урегулированы на уровне законов: гражданским кодексом, процессуальным кодексом и др. Понижение уровня правового регулирования отношений банкротства означало бы заведомое недействие подзаконных актов как противоречащих закону. Поэтому для создания специального режима неисполнения обязательств (обязанностей) неплатежеспособным должником необходимо установление изъятий из предусмотренного законом порядка, которые могут быть установлены только законом34.
Практическое применение законодательства о банкротстве в современной России следует связывать с принятием Закона РФ от 19 ноября 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»35, которым были восприняты основные тенденции развития мирового законодательства о банкротстве, зарубежный и отечественный (главным образом дореволюционный) опыт регулирования отношений банкротства. Вместе с тем, этот Закон учитывал особенности переходного периода в России. В преамбуле Закона было указано, что должниками, которые могут быть признаны банкротами, являются только предприниматели («занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо, или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин-предприниматель»)36.
Закон имел недостатки, затруднявшие его применение. В частности, он не регламентировал детально особенности судопроизводства по делам о банкротстве. Многие аспекты отношений банкротства регулировались подзаконными нормативными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, распоряжениями регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства – Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом37. Большинство этих актов были направлены на создание организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации Закона о банкротстве, главным образом в отношении государственных предприятий. Существовали противоречия между Законом о банкротстве и подзаконными актами, закрепляющими, по существу, двойной стандарт в отношении частных и государственных предприятий38.
Недостатки указанного закона, а также принятие в 1994 г. первой части ГК РФ, содержащего нормы о банкротстве, предопределили необходимость принятия в 1998 г. нового Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»39. Он в большей мере соответствовал современным условиям экономического развития России и значительно подробнее, чем прежний, регулировал различные отношения, возникающие в связи с банкротством лиц. Закон содержал почти в четыре раза больше статей, чем Закон о банкротстве 1992 г., и, следовательно, минимальное количество норм отсылочного характера.
Законом о банкротстве 1998 г. был расширен круг лиц, которые могли признаваться банкротами: коммерческие организации (за исключением казенных предприятий); некоммерческие организации в форме потребительских кооперативов, благотворительных и иных фондов; граждане, в том числе не являющиеся индивидуальными предпринимателями (хотя соответствующие положения Закона не вступили в действие).
Этот закон имел прямое действие и содержал развернутую главу об особенностях рассмотрения дел о банкротстве. В результате его применения количество дел о банкротстве стало исчисляться десятками тысяч.
Наряду с Законом о банкротстве были приняты Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»40 и Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»41, а также ряд подзаконных правовых актов, в частности, Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 154442.