Страница 10 из 41
Ключевым вопросом, вокруг которого велась полемика, была, естественно, роль государства в проведении экономической модернизации. Причем вторая половина XIX в. вобрала в себя смену парадигмы экономического реформаторства, означавшей переход от доминирования либеральной идеологии (хотя и не либеральной практики[29]) развития к дирижистской.
Либерализационные реформы Александра II сопровождались, естественно, подъемом либеральной экономической идеологии. Соответствующие идеи проводились в работах Н.К. Бабста, И.В. Вернадского, А.И. Чупрова, Н.Х. Бунге, а наиболее последовательным проводником их в жизнь стал М.Х. Рейтерн, возглавлявший Министерство финансов в 1862–1877 гг. В самом общем виде их представления состояли в необходимости России пойти по пути Западной Европы, реформируя в соответствующем направлении свои политические и экономические институты[30]. Активные сторонники альтернативной (этатистской) модернизационной модели выявились позднее – в конце XIX в. Ее наиболее яркими и последовательными сторонниками были Д.И. Менделеев, И.А. Остроградский и, конечно, С.Ю. Витте.
Говоря о наличии двух моделей модернизации России, было бы неверно их абсолютное противопоставление. Расхождения касались степени вмешательства государства в экономику, и в первую очередь вопросов о торговом тарифе и роли государства в крупных инвестиционных проектах (особенно в строительстве и эксплуатации железных дорог)[31]. Опрокидывая наш современный опыт (рубежа XX–XXI вв.) на ситуацию более чем столетней давности, было бы ошибочно дополнять картину расхождений отношением к финансово-денежной политике, непосредственно увязывая дирижизм с ослаблением финансовой дисциплины и инфляционизмом. Подобная концептуальная связка является уже обретением XX в. В веке же XIX представители обоих интеллектуальных течений сходились в необходимости прежде всего оздоровления финансовой системы. Другое дело, что им это далеко не всегда удавалось. Причем, как показала практика, задачу макроэкономической стабилизации в тех условиях удалось решить как раз дирижистам, а не либералам.
Таким образом, параллельно с великими политическими и административными реформами Александра II была предпринята попытка осуществления экономических реформ – прежде всего бюджетно-финансовой, денежной и налоговой. Уже в начале 1860-х годов М.Х. Рейтерн сформулировал основные элементы своей программы модернизации. Одна включала: 1) обеспечение бюджетной сбалансированности при сокращении бюджетных расходов; 2) урегулирование процедуры формирования бюджета (включая запрет министров обращаться к императору, минуя министра финансов); 3) устранение неразменных на металл бумажных денег как важнейшего фактора стимулирования накопления капитала и инвестиций; 4) улучшение торгового баланса путем сокращения импорта и наращивания экспорта; 5) развитие транспортной инфраструктуры (особенно строительство железных дорог) как важного фактора стимулирования экспорта; 6) привлечение иностранного капитала, в первую очередь в железнодорожное строительство. Нетрудно заметить, что эта программа действий отражала реальные потребности модернизации, и потому именно ее реализация составляла повестку дня всех министров финансов вплоть до Первой мировой войны.
В 1862 г. было принято решение о ежегодной публикации государственного бюджета – росписи государственных доходов и расходов. И тогда же впервые в отечественной истории этот документ был опубликован[32]. Разумеется, еще очень далеко было до участия граждан в принятии бюджета, но, по крайней мере, они могли уже вполне легально начать обсуждать его. Особенно важным шагом стало введение государственного контроля, который получил право внезапных ревизий кассовых и фактических расходов бюджетных средств, а также эффективности этих расходов. Ведомства потеряли право на собственные источники доходов и на испрашивание у императора непосредственно (минуя Министерство финансов) сметы на дополнительные («чрезвычайные») расходы.
В дальнейшем были предприняты шаги по оздоровлению бюджетной политики в направлении сокращения бюджетного дефицита и его эмиссионного покрытия. Среди предпринятых действий было создание Государственного банка (вместо нескольких казенных банков), обеспечение единства кассы, упорядочение доходной базы бюджета путем осуществления налоговой реформы. Денежная реформа была нацелена на стабилизацию денежного обращения и стимулирование тем самым экономического роста. Предполагались создание крупного разменного металлического фонда и введение свободного размена бумажных денег на металлические (золото и серебро). В налоговой области предполагалось перейти от сословных податей к всесословной системе подоходного налога.
Денежно-финансовые реформы были наименее успешными среди преобразований царствования Александра II. Сложное внутри- и внешнеполитическое положение не позволило последовательно осуществить политику финансового и денежного оздоровления. Деньги были нужны то на покупку политической лояльности высших классов, то на умиротворение недовольства крестьян, то на подавление восстания в Польше, то на военные действия на Балканах. В общем, не удалось ни накопить необходимые для устойчивости денежной системы металлические резервы, ни сбалансировать бюджет. Однако попытки оздоровления финансово-экономической сферы были важны уже потому, что позволили наметить программу дальнейших шагов в этой области. Кроме того, политические и правовые реформы продвигались вперед, и это создавало основу для ускорения экономического роста в будущем.
Наконец, несмотря на широкое распространение либеральной риторики, государство стремилось активно вмешиваться в процесс становления капиталистического (промышленного) производства. С одной стороны, оно жестко контролировало процесс создания акционерных обществ, введя разрешительный (а не заявительный) порядок их создания, требовавший прохождения сложных бюрократических процедур[33]. С другой стороны, правительство было всегда готово прийти на помощь предприятиям в случае возникновения угрозы их банкротства, что уже тогда создавало ситуацию, ставшую хорошо известной уже из этатистского опыта XX в. как «приватизация прибылей и национализация убытков», как проблема недобросовестного поведения, или moral hazard problem. Прежде всего это касалось железнодорожных компаний[34].
К концу правления Александра II противоречие между политическими и экономическими реформами становилось все более заметным. Политические реформы без экономического оздоровления, без значимого экономического роста, обеспечивающего общий подъем благосостояния, оказывались неустойчивыми, подверженными колебаниям внутриполитической конъюнктуры. Всякие реформы (в том числе и реформы политические) связаны с издержками, которые могут быть компенсированы только в случае параллельного улучшения экономической ситуации. Это улучшение может быть, разумеется, отложенным, поскольку прогрессивные политические сдвиги на время могут улучшать общественные настроения и готовность поддерживать правительство без заметных сдвигов в благосостоянии. Однако в такой ситуации власть просто получает кредит доверия под будущие экономические дивиденды, и этот кредит не может быть безвозвратным – рано или поздно за него придется платить. Эйфория от прогрессивных изменений (эйфория от «оттепели») не может длиться вечно, а устойчивый характер реформам придают все-таки экономические достижения. Иными словами, необходимы средства для нейтрализации издержек любых реформ.
Именно в эту ловушку и попало правительство во второй половине 1870-х годов. «Нужны же были либо немедленно выдвижение программы дальнейшего продолжения реформ, способной увлечь российское общество, либо немедленный переход к жесткому режиму, который следовало использовать для передышки и хотя бы экономических преобразований. Стареющий император оказался неспособен ни на то, ни на другое»[35]. Этот выбор должны были сделать уже преемники царя-освободителя.
29
Как небезосновательно писал один из наиболее интересных исследователей рассматриваемого периода И.Ф. Гиндин: «Законченные фритридерско-либеральные концепции оставались в значительной мере лишь литературным явлением, были достоянием узких интеллигентских групп, которые в какой-то мере выражали интересы развития страны по капиталистическому пути и в еще большей мере реакцию на всю предшествующую экономическую политику, тормозившую капиталистическое развитие страны» (Гиндин И. Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861–1992 годы). М.: Госфиниздат, 1960. С. 47).
30
Естественно, что, будучи министром, М.Х. Рейтерн не мог быть последовательным либералом – человек, занимающийся практической политикой, не может последовательно реализовывать определенную идеологическую доктрину, даже будучи искренне привержен ей. «Экономические взгляды Рейтерна, первоначально пронизанные идеями экономического либерализма, после трудностей, в пореформенный период, сильно изменились. Экономическая реформа – эксперимент Рейтерна, начавшаяся вполне успешно, постепенно привела к финансовым нарушениям, и тогда Рейтерн развернул свою программу в сторону государственного регулирования» (Семенкова Т.Г. Экономическая платформа либерализма: исторический опыт России середины XIX века // Историко-экономический альманах. Вып. 1. М.: Академический проспект, 2004. С. 250).
31
Естественно, важность крупных инвестиционных проектов никем не отвергалась. М.Х. Рейтерн одним из первых обратил внимание, что экономическая модернизация России с учетом ее территориальной специфики немыслима без крупных вложений в инфраструктуру и прежде всего в строительство железных дорог. Однако в его представлении строительство железных дорог должно было быть отдано в руки частного бизнеса, поскольку это позволило бы разгрузить государственный бюджет.
32
Впрочем, как водится, современники были недовольны этим шагом правительства, считая его совершенно недостаточным. Ведь опубликованный краткий (на одной странице) перечень доходов и расходов был и так знаком интересующимся подданным империи – естественно, из немецких, французских или английских источников (см.: Русский архив. 1911. Март. С. 381–382).
33
В 1859 г. Комитет Министров предложил министрам «из поступающих к ним ходатайств о дозволении учреждать акционерные компании, давать ход только тем, от которых можно положительно ожидать государственной или общественной пользы, обращая вместе с тем внимание на благонадежность учредителей» (цит. по: Гиндин И.Ф. Государственный банк… С. 37).
34
Интересно отметить, что тенденция эта применительно к молодому российскому капитализму была подмечена Ф. Энгельсом, который писал: «Первой победой русской буржуазии были железнодорожные концессии, по которым акционерам доставались все будущие прибыли, на государство же возлагались все будущие убытки» (Энгельс Ф. T. XVI. Ч. 2. С. 399).
35
Власть и реформы… С. 323.