Страница 22 из 31
Неприятие частного бизнеса представителями государства было заложено на уровне идеологии. Вот как говорил об одном из заводов крупнейший организатор военного хозяйства, начальник Главного артиллерийского управления А.Маниковский: «Неплохой завод, но, к сожалению, находится в цепких руках банкиров. Банкиры думают о прибылях, а не о защите Родины. Они слишком много торгуются. У них – баланс, актив-пассив, различные соображения, а мы – военные люди, нам сейчас не до этого»[119]. Понятно, что даже принимая во внимание искренность подобного заявления, следование ему при игнорировании интересов «баланса» и «актива-пассива» чревато лишь многократным увеличением коррупции и экономической неэффективности.
Предприниматели также не доверяли правительству и неохотно шли на выполнение его директив, что негативно сказывалось на производстве. Характеризуя позицию правительства в этом вопросе, председатель Государственной Думы М. В. Родзянко писал тогда императору: «Здоровая экономическая политика требовала и требует, чтобы к делу устроения тыла были привлечены лица со специальными навыками и специальным опытом. В западноевропейских государствах это отлично понимают, и вся система тыловой хозяйственной организации покоится там на доверии к общественным силам, на широком участии последних в учреждениях, призванных организовывать национальное хозяйство в интересах обороны. К сожалению, в России отношение правительства к обществу построено на принципе прямо противоположном: общественной инициативе не доверяют, в ней видят опасного врага; общественные организации, несмотря на все оказанные ими огромные услуги стране и армии, преследуются… Правительство обратилось к услугам чиновников, в огромном большинстве случаев не знакомых с делом, внесших в него пустой и сухой формализм»[120]. По разным оценкам военные поставки по линии военно-промышленных комитетов составляли от 3 до 7 % от общего объема военных поставок[121].
Совершенно естественно, что в подобной политической ситуации именно государственные органы регулирования концентрировали в своих руках определяющее рычаги воздействия на производственно-хозяйственную жизнь. Несмотря на всю свою важность, органы промышленников играли по отношению к государственным регулирующим институтам все-таки второстепенную роль.
Каковы были общие черты и принципы, формировавшейся в этот период системы централизованного руководства народным хозяйством?
Основные задачи военного регулирования экономики правительство видело в четком обеспечении производства материальными ресурсами, а населения (и особенно армии) – продовольствием. На первое место выдвигались проблемы хлеба, вооружений, топлива и транспорта. Основными средствами, инструментами регулирования выступали государственные заказы, фиксированные и предельные цены, ограничение свободы торговли вплоть до введения государственных монополий, реквизиции продукции, разрешительная система при межрайонном обмене товарами и при перевозке грузов по железным дорогам. Словом, акцент был сделан на административно-принудительную сторону дела, что вполне объясняется и общими теоретическими представлениями того времени, и сложной военной обстановкой (в Англии и Германии ситуация развивалась аналогично), да и российскими политическими традициями.
Организационный каркас централизованного регулирования составили образованные в августе 1915 года четыре особых совещания – по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Они имели широкие полномочия и возглавлялись ведущими членами правительства (соответственно, министрами – военным, путей сообщения, торговли и промышленности, земледелия). Особые совещания квалифицировались как «высшие государственные установления», их указания подлежали безотлагательному исполнению. Разработка планов снабжения армии и населения соответствующей продукцией или транспортом, выдача авансов предприятиям, содействие в выполнении заказов и т. п. – таковы были некоторые функции этих органов. Наибольшие полномочия в деле централизованного руководства хозяйством имело Особое совещание по обороне. «Четыре Особых совещания – четыре истока, по которым докатывается государственная воля до общественного и народного сознания, и по которым, в свою очередь, организующая общественная и народная воля поднимается до государственного сознания. Иных путей у нас нет. Другое дело, в какой мере данные органы организующей власти удовлетворяют своему назначению», – писал современник[122]. И такая точка зрения была типичной. Уже здесь следует обратить внимание на характерный момент складывавшейся системы государственной организации хозяйственной жизни – множественность регулирующих органов.
Острый дефицит сырья, топлива, транспорта, квалифицированной рабочей силы, сопровождавшийся масштабной спекуляцией и злоупотреблениями, обусловил первоочередное внимание Особых совещаний и их органов на местах к вопросам снабжения предприятий сырьем и топливом, нормирования материальных ресурсов, установления специальных правил перевозки грузов. С подобной логикой государственного регулирования мы еще будем неоднократно сталкиваться на различных этапах становления и функционирования централизованного хозяйствования в нашей стране. И столь же типичным было в 1914–1916 годах, и будет впоследствии, стремление центральной власти по мере ухудшения экономической ситуации усиливать роль административных рычагов, активизировать непосредственное вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Оно, в соответствии с бюрократическими стереотипами экономического мышления, будет концентрировать в себе прежде всего функции снабженческо-распределительные – как наиболее простой, грубый, но и самый очевидный инструмент воздействия на непосредственных производителей. В этом состояла вторая (после множественности органов) черта централизованного регулирования российского народного хозяйства, отчетливо проявившаяся уже в годы Первой мировой войны и оказавшаяся впоследствии непреодолимой.
Рассмотрим теперь несколько более подробно некоторые примеры регулирующей деятельности власти, сыгравшие существенную роль в становлении концепции, идеологии и практики государственного руководства экономикой в нашей стране.
3.2. Органы централизованного государственного регулирования
Особое совещание по обороне (полное его название было «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства») должно было занять центральное место в системе органов государственного регулирования российского народного хозяйства в военное время. С самого начала оно не могло ограничить свое внимание чисто военными вопросами, поскольку все большее число отечественных предприятий (как государственных, так и частных) переключалось на обслуживание военных проблем. А руководящая роль Особого совещания по обороне по отношению к другим особым совещаниям сосредотачивала у него важнейшие функции регулирования экономической жизни.
После серии обсуждений и совещаний, длившихся на протяжении нескольких месяцев, в принятом 17 августа 1915 года Положении об Особом совещании по обороне определяются как его собственные задачи, так и права его председателя – военного министра. Совещание должно было осуществлять высший надзор за деятельностью казенных и частных заводов, выполняющих военные заказы, содействовать строительству и переустройству соответствующих предприятий, распределять заказы по предприятиям, равно как и контролировать их исполнение. Председатель совещания получил право требовать от предприятий (в том числе и частных) исполнения военных заказов, инспектировать предприятия и увольнять их руководителей, проводить реквизиции, контролировать бухгалтерию предприятий, устанавливать очередность исполнения заказов, изменять характер и объем производства на отдельных предприятиях, временно закрывать предприятия, устанавливать размеры заработной платы. В дальнейшем, при пересмотрах этого документа, были расширены экономические права его руководителя – военного министра. Было разрешено производить реквизиционные оценки, назначать реквизиционные цены, отчуждать имущество в тех случаях, когда недоступными оказывались секвестр и реквизиции.
119
Цит. по: Мительман М., Глебов Б., Ульяновский А. Указ. соч. С. 489.
120
Экономическое положение России перед революцией//Красный архив. 1925. № 3. С. 82.
121
См.: Маевский И. В. Экономика русской промышленности в условиях Первой мировой войны. М.: Дело, 2003. С. 76–77.
122
Полонский Гр. Регулирующие мероприятия правительственной и общественной власти в хозяйственной жизни за время войны. Пг., 1917. С. 9–10.