Основы социальной политики

Модели социальной политики

Модель – это набор определенных правил, принципов, согласно которым должна преобразовываться социально-политическая реальность; практическая конструкция, которая воплощается в реальной практике в соответствии с теми или иными теориями. Теория может быть более или менее истинной, а модель – более или менее полезной. Между тем модель позволяет учесть специфические национальные особенности тех или иных стран.

Становление современных моделей социальной политики – это длительный процесс, насчитывающий несколько тысячелетий. Он представляет собой совокупность исторических форм защиты, традиций и законов, а также деятельность государственных, общественных институтов и индивидов, направленную на оказание помощи нуждающимся слоям населения. Историческая практика свидетельствует, что механизм социальной помощи со стороны власти по сути сводился к распределению и перераспределению материальных и духовных благ. Выделим исторические модели социальной политики на примере России[21].

Модель княжеского и церковно-монастырского попечения (XI–XIII века) характеризуется опекой определенных слоев населения, которое берется под княжеский и церковный патронаж. Основной задачей попечения являлась сохранение образа жизни подопечного. Форма поддержки носила временный, спонтанный характер, не имела закрепленных финансовых механизмов. Это обусловлено неразвитостью системы хозяйствования и находило свое выражение в изменении объема «десятины», которая выделялась князьями. В этот период закладываются основы медицинской помощи, просветительской деятельности церкви и монастырей, возникают первые институты поддержки в виде больниц и богаделен.

Модель государственно-законодательного регламентирования (XIII–XVIII века) характеризуется государственной политикой, направленной на ограничение профессионального нищенства, борьбу с голодом и эпидемиями. Государство берет под контроль выкуп из неволи пленных, деятельность богаделен, проживание в них больных и нищих, поддержку вдов и детей, чьи мужья и отцы погибли на государственной службе.

Модель общественного призрения (1700–1860 годы) ориентируется на территориальный подход к помощи и поддержке нуждающихся слоев, формирование определенных стандартов обслуживания, институционально оформленных и закрепленных законодательно. Для нее характерен территориальный принцип финансирования и распределения средств на основе представительного участия различных слоев населения. Большая роль в данной модели принадлежит благотворительным обществам и организациям, которые находятся под контролем государства. Общественное призрение, помимо социальной помощи, включает деятельность по профессиональному воспитанию, сословному обучению, интеграции женщин в различные сферы жизнедеятельности социума, адаптации инвалидов и т. д.

Модель общественно-территориального распределения (1860–1917 годы) возникла в пореформенный период в связи с миграцией населения, урбанизацией и развитием капиталистического производства, приведшего к обнищанию различных слоев населения. Для этой модели характерно сочетание архаичных (общинная, приходская, приказная) и новых (земская, городская) форм поддержки. В этот период зарождаются социальное страхование и пенсионное обеспечение, дальнейшее развитие получают благотворительные общества. Отличительные черты этой модели – неразвитая налоговая система, отсутствие государственного финансирования, децентрализация социальных акций в проведении мероприятий в области социальной политики.

Модель социального обеспечения (1919–1991 годы). Эта модель государственного патернализма, в которой система социальной поддержки трудящимся осуществляется на основе распределения и перераспределения общественных фондов потребления. В 60-е годы XX века начинается переход к всеобщей пенсионной реформе, развиваются различные виды пособий для инвалидов и малообеспеченных семей. Государство оставалось основным субъектом, способным устранить или минимизировать все виды социальных рисков, однако и предприятия, которые также были государственными, брали на себя решение многих проблем: обеспечение жильем, охрана здоровья, досуг, содержание социальной инфраструктуры (существовали ведомственные жилые дома, поликлиники, санатории, пионерские лагеря для летнего отдыха детей, детские сады, дома культуры и т. д.).

В системе производственных отношений партийно-государственный аппарат осуществлял централизованный контроль над работодателями и профсоюзами. Социальная защита основывалась не на институте социального страхования, как в большинстве развитых стран, а на государственном социальном обеспечении. Считалось, что в плановой экономике социальные риски отсутствуют, а социальное страхование относится к атрибутам исключительно рыночной экономики. Некоторые услуги недофинансировались (например, здравоохранение), а некоторые, наоборот, имели сверхсубсидирование (например, жилье).

Монополизация и централизация системы социального обеспечения, наряду с позитивными, имела и негативные аспекты – недостаточно гибкое и оперативное реагирование на возникающие социальные проблемы, медлительность в их решении из-за бюрократические проволочек, в результате чего они приобретали застойный характер, низкий уровень развитости предоставляемых населению социальных услуг и др. Однако в этой модели существовал всеобщий и гарантированный государством уровень социальной защиты населения.

Модель переходного периода (с 1991 года – по настоящее время). Эта модель осуществляется в период перестройки всей социально-политической системы. В последние годы в России на основе экономической и политической стабильности предпринимался ряд мер, позволивших объявить о стратегии инновационного развития страны до 2020 года, приоритете человеческого фактора и инвестиций в его развитие. Намечен ряд приоритетов в здравоохранении, образовании, культуре, жилищной политике, науке, физической культуре и спорте. Однако мировой финансовый кризис, разразившийся в конце 2008 года, привел к свертыванию некоторых социальных программ. Новые социально-политические реалии выдвигают на первый план решение следующих задач: стабилизация уровня жизни граждан, недопущение резкого падения достигнутого уровня благосостояния населения, обеспечение основных социальных гарантий, сдерживание массовой безработицы, адаптация и социальная поддержка вынужденных мигрантов и др. В зависимости от трудоспособности граждан и их материальной обеспеченности предлагается дифференцированная поддержка и адресная социальная помощь. Бесплатное социальное обслуживание сохраняется только для отдельных групп населения в соответствии с утвержденным Перечнем, а основной акцент делается на привлечение средств граждан.

Рассмотрим и другие модели социальной политики. Специфика методов воздействия государства на социальные процессы обусловлена социокультурными традициями, различиями форм правления, уровней развития тех или иных стран. Существуют различные классификации моделей социальной политики, но так или иначе большинство из них базируются на принципах, вытекающих из роли и степени участия в реализации социальной политики государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан. Исторический опыт наглядно демонстрирует две модели социальной политики и защиты населения: рыночная (самокорректирующаяся) и социально-ориентированная (защищенная). В первой модели свободный рынок занимает ведущие позиции, является основой производства и оказания социальных услуг, предпочтение отдается суверенитету потребителя. Государство здесь выполняет роль медиатора (посредника) между рынком и населением, поддерживая отрасли социальной сферы субсидиями, налоговыми льготами, страхуя тех, кто не в состоянии удовлетворить свои витальные потребности самостоятельно (безработные, малообеспеченные, инвалиды). Данная модель наиболее характерна для США.

21

Об исторических моделях социальной политики России смотри подробнее в книге «История российских социальных служб». Хронограф. – М.: Изд-во РГСУ, 2001.