Страница 11 из 13
Следуя в русле Европейской хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от ее базиса – принципа субсидиарности, на котором зиждется вся система МСУ. Принцип прост: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях.
Полновесная цена внедрения Закона № 131-ФЗ, по единодушному суждению экспертов, должна была бы составить порядка 300 млрд руб. В прошлом году на эту цель Федеральной целевой программой была выделена ничтожная сумма – 15 млн руб., однако в первой половине года и эти деньги выделены не были! Уже потому ожидания людей, пополнивших корпус депутатов советов первого уровня МСУ, чаще всего оказались обманутыми. Претензии население предъявляет главам администраций всех уровней МСУ, тогда как у тех нет возможности удовлетворить их. Достаточно указать, что одна лишь публикация бюджета обходится примерно в 30 тыс. руб., что чаще всего превышает всю смету расходов на благоустройство.
Огорчение и раздражение десятков тысяч людей, ощущающих собственное бессилие, перешли в критическую фазу, и уже сейчас ширится поток отказов от МСУ на первом, поселенном уровне с передачей полномочий обратно – на уровень муниципальных районов. При этом традиционные районные элиты отнюдь не настроены отказаться от привычки быть распорядителями всего и вся на своей территории, и эти два вектора – отказ одних и нежелание других делиться властью, которая всегда (на их памяти) была государственной, – складываются.
Реалистичным основанием муниципализации малого поселения была бы способность удовлетворить базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Однако при утвержденной схеме налогообложения необходимая по минимуму поддержка поселений из районного и регионального бюджетов варьирует от 40 до 90 %. В этих условиях приходится считать процесс обратной передачи полномочий – с первого уровня на уровень муниципальных районов – неизбежным. В то же время особенно важно обеспечить всемерную защиту тех немногих малых муниципалитетов, которые обладают экономическими и, главное, человеческими ресурсами для развития в рамках реформы, от посягательств на их самостоятельность.
Главный вывод: практическому внедрению Закона № 131-ФЗ необходимо придать избирательность. Во всех случаях, когда сельское поселение имеет основания в полном объеме взять на себя обязательства по Закону об МСУ и выражает стремление жителей к этому, оно должно получить это право, и за его реализацию ответственность должна лежать на судебной системе и на федеральной власти уровня федеральных округов.
В выступлениях глав сельсоветов явственно звучит тревога: краевые и областные власти стремятся восстановить управление на уровне районов, отчуждая и полномочия, и средства у муниципальных образований. В целом в отношении сельских поселений и муниципальных районов по результатам года действия указанного Закона необходим системный, содержательный аудит, осуществленный федеральной властью с целью реализации глубоко взвешенного, избирательного подхода к возможностям функционирования муниципальных образований первого уровня и оптимизации их взаимодействия с районами.
Отдельную проблему представляют собой перипетии борьбы городов за статус городского округа. Это единственное, что дает им частичную экономическую автономность, собственный бюджет и право на прямые субсидии из регионального бюджета. Лишение статуса городского округа, перевод этих городов в заведомо вторую категорию вызывает чувство унижения у той части “продвинутых”, активных горожан, которые потенциально составляют золотой фонд муниципальной реформы[32]. Моральная сторона дела недооценена, и остро необходима поправка к Закону № 131-ФЗ, восстанавливающая статус “город” для нынешних “городских поселений” и в тех случаях, когда этот город будет жить по смете, утверждаемой районом.
Не будет преувеличением сказать, что в большинстве случаев администрации районного уровня делают и будут делать все возможное, чтобы саботировать реализацию данного Закона и максимально принизить местное самоуправление в городах, и что в значительном количестве случаев региональная власть открыто или косвенное поддерживает эту политику[33].
Сказанное отнюдь не означает, что возможно автоматически предоставить статус городского округа любому малому городу. Немалое их число, в особенности те, весь жизненный уклад которых был основан на деятельности одного предприятия, дышит на ладан, барахтается на грани возможного. Некоторые, как Урюпинск Волгоградской области, с невероятным напряжением сил пытаются нормализовать экономическое положение.
Будущее малых городов, их способность играть роль сервисных центров для сельской округи, развивать отделения производств в крупных городах, тем самым снижая нагрузку на их инфраструктуру, – вопрос национального значения, в особенности с учетом демографического сжатия. Отсюда категорическая необходимость изменения схемы межбюджетных отношений. Недопустимы ситуации, когда, скажем, город Шуя Ивановской области, собирая 1 млрд 200 млн руб. налогов во все бюджеты, но имея в 2005 г. в распоряжении лишь 200 млн руб., не имел средств на сбрасывание снега с крыш домов, вследствие чего десятки кровель провалились под тяжестью снега.
То же относится к предельной ущемленности бюджетов крупнейших городов, среди которых Воронеж, Смоленск, Псков, Тверь и т. д. Ситуация в крупных городах, являющихся, как правило, региональными столицами: создавая основной объем регионального продукта, они и нуждаются в значительно больших затратах на поддержание городской среды, ЖКХ и социальной инфраструктуры. Однако проступает устойчивая тенденция – уменьшение доли отчислений в городской бюджет от собираемых в городе доходов, притом что областные бюджеты имеют положительную динамику роста за счет налогоплательщиков города. К тому же по закону муниципалитеты просто не могут наращивать свои доходы. Доходной базы у них фактически нет. Кроме налога на землю, который трудно собрать, и подоходного налога, ни одной статьи доходов у них нет. Спасти их могут только хорошие отношения с губернатором и мудрость губернатора.
При нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов центрировано на города, однако законодатель продолжает исповедовать традиционно российский взгляд на территории, видя в них, и только в них, объект управления, притом не столько рамочного управления-регулирования, сколько прямого, линейного управления. Превосходной иллюстрацией может послужить вполне типичное письмо мэра крупного города[34].
Здесь коренится основа конфликта между региональными властями и властями региональных столиц, приобретшего в последнее время особенную остроту. Хор губернаторских голосов, настойчиво продвигающих идею поправки к Закону № 131-ФЗ, которая устранила бы прямые выборы мэра населением города-столицы, оркеструется на разные лады. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская Дума из своего состава (как правило, без референдума). Другие готовы смириться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием, однако в роли главы администрации они видят Сити-менеджера, нанятого городской Думой по контракту. Наконец, третьи напрямую требуют введения принципа назначения главы администрации областным законодательным собранием с подачи губернатора либо даже прямого назначения его губернатором. Неудивительно, что география “увода” столичных городов из-под выборного руководства неуклонно расширяется: Курган, Челябинск, Тюмень, Пермь, Ижевск, Салехард, Оренбург и т. д.
Атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и Закону № 131-ФЗ, и Конституции России, несет подлинную угрозу для развития как основ гражданского общества, так и страны. Тот факт, что мэры крупных городов оказываются недостаточно компетентными или бывают замешаны в коррупции, означает лишь одно: слабость городских собраний и контрольных органов. Это неприятное обстоятельство не является и не может являться основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного. Идеология Федерального закона № 131-ФЗ правильна, убеждены мэры городов, настаивая на том, что научная и промышленная политика не может быть монополизирована органами региональной власти, что города должны иметь голос в разработке стратегий регионального развития.
32
Заметим, эти чувства разделяют не только жители старых и славных городов, но и все те, кто жил ранее в мало кому известных городах областного подчинения вроде поселения Борзинское (ранее город Борзя) Читинской области. То же относится к городу Нижнеудинску Иркутской области. Отказ в статусе городского округа настиг Ангарск, известный наукоград Пущино, Углич, Александров и пр. В Ярославской области один Рыбинск сумел добиться статуса городского округа через референдум. В Ленинградской области статус городского округа имеет один только Сосновый Бор, тогда как Гатчина, Тихвин, Выборг его не имеют.
33
Радует, когда мы можем назвать исключения из общего правила. Так, скажем, в Новосибирской области наукоград Кольцово именно благодаря поддержке областной администрации получил статус городского округа и успешно развивается, имея профицитный бюджет.
34
Из обращения в Общественную палату: «Город Великие Луки является вторым по величине крупным промышленным центром Псковской области. Благодаря успешно развивающимся предприятиям в 2005 году в городе собрано налогов во все уровни бюджетов 1813 млн руб., в собственной доходной базе осталось 222,9 млн руб. Искусственно создана ситуация, когда для того, чтобы рассчитываться по первоочередным статьям бюджета, город должен самостоятельно изыскивать средства, распродавая муниципальное имущество. Из-за недофинансирования страдает городское хозяйство – МП “Тепловые сети”, обеспечивающее тепловой энергией в том числе и бюджетные организации; управление коммунального хозяйства не может качественно обслуживать муниципальные дороги и мосты, вывозить отходы, содержать парки и скверы. Реальна угроза срыва подготовки к отопительному сезону. Мы вынуждены были 8 июня 2006 г. подать в суд на областную администрацию и областное собрание депутатов. Считаю, что данная ситуация стала возможной из-за недостатков законодательной базы, касающейся межбюджетных отношений…
Город Великие Луки является типичным примером влияния субъективных факторов на жизнь и развитие провинции. На сегодняшний день власти субъекта РФ могут по своему усмотрению ежегодно менять “правила игры”, не принимать в нарушение Бюджетного кодекса нормативные акты, устанавливающие межбюджетные отношения в регионе. Несмотря на огромный профицит областного бюджета (506 млн руб. в 2005 г.; информация с официального сайта Псковской области), муниципальным образованиям не на что не то что развиваться, но и сводить “концы с концами”, население области стремительно сокращается.
В это же время заметно активизируются наши западные соседи, предлагающие финансирование муниципальных программ через западные фонды и прибалтийские муниципалитеты. Если сейчас не исправить ситуацию, развал западной приграничной территории будет не остановить. Прошу вашей помощи. С уважением, мэр города Великие Луки Людмила Голубева».