Страница 5 из 14
Рис. 5. Динамика заболеваемости активным туберкулезом детей в возрасте до 14 лет в 1989–2006 гг. (на 100 тыс. детей).
Результаты анализа уровня правового обеспечения охраны здоровья детей в 1992–1993 гг. позволяют присоединиться к оценкам, содержащимся в государственных докладах о положении детей в Российской Федерации, которые сводятся к тому, что законодательство о правах ребенка, охране здоровья далеко не совершенно, имеет существенные пробелы, нормы его устарели и недостаточно эффективны [141]. В Первоначальном докладе Российской Федерации Комитету по правам ребенка было констатировано, что в стране «не сформирована единая государственная политика, направленная на комплексное решение всех проблем, связанных с детством» [65, c. 15]. Указанная констатация не только фиксирует проблему, но и свидетельствует о понимании федеральными органами власти роли государственной политики в системе обеспечения прав детей. Этот факт можно рассматривать как формирующуюся позитивную тенденцию, поскольку в действительно несовершенных нормативных правовых актах, введенных в действие в исследуемый период, содержится ряд признаков, отражающих стремление законодателя усилить меры в сфере здравоохранения методами государственной политики. Так, в принятых Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487–1 [129], значение которых в обеспечении прав детей на охрану здоровья в настоящее время справедливо оценивается как недостаточное[10], предусмотрена важная норма – установление основ государственной политики в области охраны здоровья граждан[11] (статья 5). Содержание и структура данного направления государственной политики в законе не раскрыты, и указанная норма до настоящего времени не осуществлена. Тем не менее, отмеченное положение закона, значительно усиленное статьей 114 Конституции Российской Федерации, предусматривающей проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения, является одной из главных правовых основ решения поставленной в настоящем исследовании задачи обоснования структуры и содержания государственной политики в области охраны здоровья детей.
С этих же позиций можно оценить Указ Президента Российской Федерации от 20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения Российской Федерации» [258], в котором федеральному правительству в качестве первоочередной задачи ставилось принятие программы мер по созданию государственной системы обеспечения продуктами питания детей до 7 лет, беременных женщин, кормящих матерей. В указе обозначена необходимость формирования региональной политики в области здравоохранения, которой в законодательно закрепленной форме также сегодня нет, но во взаимодействии с указанными выше нормами Конституции Российской Федерации и Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан это положение указа еще более усиливает актуальность выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.
В нормативных правовых актах по проблемам детства, принятых в начале 90‑х годов, содержатся не только предпосылки для выработки государственной политики в области охраны здоровья детей, но и проявляются элементы ее будущей структуры. В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 г. № 405 «О неотложных мерах по стабилизации уровня жизни населения Российской Федерации в 1993 году» [257] нельзя не отметить наличие одного исключительно важного требования, адресованного органам исполнительной власти (которое не было обеспечено политическими мерами и поэтому не выполнялось), а именно: «при подготовке и реализации решений, связанных с экономической и финансовой стабилизацией, учитывать их социальные последствия и воздействие на уровень жизни населения». Эта не утратившая актуальности норма указа имеет ключевое значение при разработке принципов государственной политики в области охраны здоровья детей. Данной нормой, впервые с начала либерализации экономики в России, в систему ее правового регулирования был введен новый (пока не реализованный) элемент – определение социальных издержек осуществляемых рыночных реформ, интегральным показателем которых явилось значительное увеличение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума[12]. В 1992 и в 1999 гг. численность указанной группы населения возрастала по сравнению с 1990 г., соответственно, в 21,8 и 19 раз (рис. 6).
Рис. 6. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 1989–2004 гг. (млн человек).
Анализ федеральных нормативных правовых актов и научных публикаций по проблемам детства позволяет отметить два основных мотива фиксации внимания на подобных социальных издержках:
– первый – официальное заявление Правительства Российской Федерации, сделанное за полгода (1992 г.) до принятия указа о том, что экономическим преобразованиям в нашей стране не предшествовал прогноз их влияния на положение детей [65, c.18];
– второй – научно обоснованный вывод о необходимости принятия законодательной нормы, предусматривающей экспертизу и обсуждение всех государственных общественно значимых проектов, решений и т. п. с точки зрения последствий их влияния на положение детей в Российской Федерации, в том числе на сферу детского здравоохранения (1993 г.) [104].
В 1995 г. этот вывод был подтвержден в Государственном докладе о положении детей [123].
С 12 декабря 1993 г. государственные меры по обеспечению права детей на охрану здоровья осуществляются в соответствии с нормами новой Конституции Российской Федерации [92]. Так, в статье 114 установлено, что в стране проводится единая государственная политика в области здравоохранения.
Необходимо отметить, что в отличие от предыдущей, новая Конституция не гарантирует детям обязательного среднего образования, имеющего большое здравоохранительное значение. Через семь месяцев после принятия Конституции Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. № 1487 [261] право граждан на получение бесплатного среднего (полного) образования было «по существу восстановлено». Однако и в настоящее время статья 43 Конституции Российской Федерации «не предусматривает обязательность и уменьшает доступность бесплатного полного среднего образования для детей» [141, c. 13]. Эта констатация, содержащаяся в Государственном докладе о положении детей в 1993 г., дополняет содержащийся в этом документе общий вывод о том, что негативные социальные последствия перехода к рыночным отношениям заметно ухудшили положение детей, привели к ослаблению инфраструктуры здравоохранения.
В общем объеме происходивших в 1990–1993 гг. социально-экономических и здравоохранительных процессов в России в качестве факторов, повлиявших на развитие представлений о роли государственной политики в обеспечении прав детей на охрану здоровья, следует отметить следующие:
– высокую степень объективности оценки положения детей, содержащейся в Первоначальном докладе Российской Федерации Комитету по правам ребенка (1992 г.) и в Государственном ежегодном докладе «Положение детей в Российской Федерации, 1993 год»;
– постановку вопроса о необходимости экспертизы общественно значимых социальных проектов для предотвращения неблагоприятных последствий их реализации, в том числе на состояние здоровья детей;
– включение вопросов охраны здоровья детей в нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах здравоохранения и образования;
– включение программы «Дети России» в перечень федеральных целевых программ (1993 г.);
10
Т. В. Яковлева отмечает, что этот акт нуждается «в серьезном обновлении», он был принят в 1993 г. и с тех пор почти не менялся [333].
11
В редакции, установленной Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258‑ФЗ [317].
12
По данным, опубликованным Всемирным банком (серия «Исследования ИЭР в области развития), в 1993 г. в России из-за хронического недоедания практически у каждого пятого ребенка первого года жизни (19,1 %) и у 7,6 % детей в возрасте 5‑ти лет при выборочном антропометрическом исследовании выявлялось отставание в росте [16, c. 129–130].