Страница 16 из 19
Идея создания в России системы Федеральных округов являлась одним из оснований “политики преобразований”, предпринятой В. Путиным в начале его правления. Проблема эффективности её функционирования и сотрудничества с местной и муниципальной администрацией представлялась одной из наиболее актуальных.
Указ № 849 о введении в России Федеральных округов и нового института полпредов президента был подписан Путиным 13 мая 2000 г. Позднее, 31 июля указом № 1415 и постановлением правительства № 592 от 12 августа («О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти») постановление получило дальнейшее нормативное развитие. Однако, несмотря на вышеназванные акты, законодательного закрепления полномочий полпредов до сих пор не существует. Единственное внятное предложение на этот счёт, которое было сделано тогдашним заведующим Советом Федерации Егором Строевым ещё в октябре 2000 г. так и не нашло поддержки у Кремля (по понятным причинам). Так что сегодня приходится констатировать, что, с юридической точки зрения, в основе деятельности 7 представителей президента лежит принцип «во всё вмешивайся, ни за что не отвечай».
Предполагалось официально, что главными целями создания системы представителей президента являются: обеспечение реализации в регионах России конституционных полномочий президента и повышение контроля за деятельностью федеральных органов управления на местах. Полпред президента должен «обеспечивать» организацию и реализацию работы органов государственной власти по главным направлениям внутренней и внешней политики, он осуществляет контроль за соответствием и выполнением региональными властями общефедеральных законов. Помимо этого в его обязанности входит предоставление президенту докладов о политической, экономической и социальной ситуации в округе.
Следует сказать несколько слов о предыстории путинской семёрки. Желание власти у Бориса Ельцина всегда было «основным инстинктом», и он умел чувствовать конъюнктуру: если в конце 80-х и первой половине 90-х его лозунгом было «берите суверенитета сколько сможете», то в последствие он стал склоняться к централистской линии. Так, ещё в мае 1998 г. указом президента создавалась «коллегия федеральных органов исполнительной власти». Её задачей стала координация деятельности федеральных институтов власти на местах. Тогда же появились и полномочные представители Президента РФ, за которыми закреплялась обязанность в месячный срок организовать «региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти». Им придавались функции совещательной властной структуры. Коллегия состояла из глав местных федеральных органов, которые руководили безопасностью, обороной, внутренними делами и внешними сношениями регионов.
Среди целей коллегии декламировались: анализ экономической, политической и социальной ситуации в подотчётном регионе, а также курирование совместных действий федеральных и местных властей. Таким образом, прообраз путинской системы округов материализовался ещё в 1998 г., но было принципиальное отличие: они не соответствовали военным округам (подумайте о т. н. чрезвычайной ситуации и полномочиях президента в такой «ситуации»). Кстати, уже учреждение этой самой коллегии стало прямым нарушением конституции, т.к. пункт 7 Основных задач Коллегии гласил: «Коллегия в пределах своей компетенции содействует: реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации в регионе». В то время как по статье 80 Конституции 1993 г. президент только «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». «Обеспечивать» и напрямую «осуществлять» власть — это понятия не идентичные. (Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. М., 2001, с. 51).
Авторство самой идеи введения «округов» отстаивают многие: от Владимира Жириновского, который в ряде своих многочисленных сочинений действительно предлагал поделить страну на регионы-округа (причём, именно на 7), до служащих аппарата президента и некоторых политологов. Здесь можно вспомнить также, что в 1970-е гг. один из главных идеологов американской политики противостояния “Империи зла”, польский эмигрант Збигнев Бжизинский, считал, что Россия сама собой объективно должна распасться на ряд самостоятельных субрегионов отличавшихся особенностями экономического развития. Этому вопросу он посвятил ряд обстоятельных монографий, а в СССР журналисты и учёные, многие из которых его книги и в глаза не видали, объявили советника президента США «врагом отечества». Замечу, что российские учёные мужи всё же не забыли идеи времён «холодной войны», правда, теперь они уже звучат из уст бывших их хулителей: к примеру, президент РАН Геннадий Осипов предложил Владимиру Путину произвести пересчёт количества округов, таким образом, чтобы их число соответствовало бы «экономическим зонам».
Однако их авторские права могут оспорить сразу несколько исторических деятелей различных эпох.
Оливер Кромвель пошёл по тому же пути, учредив в Англии 9 августа 1655 г. 11 «военно-административных округов» во главе с «генерал-майорами». Среди них были его земляки и родственники (офицеры Десборо, Уолли, Гоффе, Флитвуд и Ламберт). Это было сделано с целью повышения эффективности управления, а также для приведения законодательства удельных маноров (дворянских владений) в соответствие с общегосударственным. Представители Лорда протектора должны были регулярно докладывать о политической и экономической ситуации в округе, следить за исполнением его приказов и статутов на местах. Кроме того, в указе Кромвеля звучали следующие предписания: «подавлять мятежи и восстания (ст.1); строго наблюдать за поведением лиц, недовольных правительством, и препятствовать их собраниям (ст.3)…» (Павлова Т. Кромвель. М., 1980, с. 310 — 311).
В итоге представители Лорда протектора установили в провинциях мелочную и жесткую тиранию, были закрыты многие политические собрания и периодические издания. Однако они не смогли обеспечить полной победы на выборах в парламент (17 сентября 1656 г.) сторонникам Кромвеля, так что ему пришлось воспользоваться иными приёмами и провести чистку парламента, принудительно удалив из него более ста республиканцев. Вскоре после этого провала институт генерал-майоров был отменен. Генерал Шарль де Голль, призванный Францией выводить страну из политического и экономического кризиса в 1958 г. добился на этом поприще серьёзных продвижений. Однако, на принципиальном, структурном уровне проблемы оставались ещё во многом нерешёнными. К концу 1960-х гг. кризисные явления вернулись, социальная напряженность достигла небывалого размаха (можно вспомнить хотя бы знаменитые рабочие забастовки или студенческие уличные бои а мае 1968 г.). В этой обстановке де Голль выносит на всенародный референдум проект введения системы 22 «округов» (вместо существовавшего во Франции со времён Великой французской революции административного деления на девять десятков департаментов), который имел всё ту же цель укрепления «вертикали власти». С небольшим перевесом проект был отклонен на голосовании. Как и обещал, при отрицательном исходе референдума, де Голль ушёл в отставку.
Что же касается российского опыта, то полпреды Путина не просто не стали чем-то принципиально новым, но, напротив, являются практически идентичным повторением пройденного (куда там!) этапа.
Укрепляя личную власть (выстраивая «вертикаль»), Пётр I в 1709 г. вводит деление России на два генерал-губернаторства, Санкт-Петербургское и Азовское (в связи со стратегической важностью этих регионов), и 6 губерний (Московская, Киевская, Архангелогородская, Смоленская, Казанская и Сибирская). В основе реформы был положен принцип «удалённости» территории. С кадровой точки зрения, губернии стали местом «ссылки» «проштрафившихся» политических тяжеловесов или «тёпленьким местечком» личных друзей царя.