Страница 15 из 17
Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это территория, освоение которой в большей степени зависит от инициативы частных лиц, решения по развитию которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.
Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать: государство больше, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты больше, чем государство, планируют «для других» – для частных лиц. Чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других», нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного (правового) зонирования.
Вторая особенность территориального планирования на местном уровне определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.
Гипотетически есть два способа создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами: одно- или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это когда в генеральном плане содержится и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.
Для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования следует дать ответ на следующий вопрос.
2.9.1. Почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки?
Этот вопрос распадается на несколько других вопросов:
а) почему раньше практиковалась одностадийная технология (без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов)?
б) по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология неприемлема, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)?
в) почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?
г) является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом» или проявлением необходимости, подтверждаемой международной практикой?
Ответ на вопрос «а» достаточно прост: до недавнего времени в России не было частной собственности на землю, соответственно не было субъектов собственности, права которых защищались бы законом. Публичная власть была единственным субъектом регулирования в сфере установления прав использования недвижимости. Отсутствие контрагентов для публичной власти в лице суверенных субъектов частной собственности – это отсутствие правовых отношений. Отсутствие правовых отношений – это отсутствие законов, которые регулировали бы отношения. Отсутствие правовых отношений и отсутствие законов – это «чистая технология», т. е. особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать «все» и отвечать «за все» от имени публичной власти. Генеральный план, который «содержит все и отвечает за все», не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты – это особый язык общения публичной власти с суверенными правообладателями недвижимости. Таковых нет, общаться не с кем. На генеральном плане замыкается все, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т. д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.
Раньше были документы с названием «правила застройки», но, понятное дело, эти документы не могли содержать и не содержали ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более описание градостроительных регламентов. Правила застройки представляли собой документы, регулирующие технологический процесс, осуществляемый административными органами, где не было и не могло быть места для частных лиц.
Ответ на вопрос «б» складывается из ответов на два более частных вопроса:
• почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, почему его не может не быть (подвопрос 1)?
• почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов (подвопрос 2)?
Ответ на подвопрос 1. Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру, которая не может планироваться сама по себе. Ее прогнозируемое, планируемое развитие определяется масштабами развития того, для чего служит инфраструктура, – роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Эти масштабы определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Прогнозируемая, планируемая активность частных лиц, обусловливающая масштабы предполагаемого строительства и реконструкции, определяется посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.
Сравнение территориального планирования на местном уровне и на региональном, федеральном уровнях, на которых связь между компонентами генерального плана более опосредована, позволяет заключить: на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а только могут даваться предложения по его проведению.
Ответ на подвопрос 2. Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, т. е. не технологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования с постепенным доведением этих предписаний до «точки целевого использования» – каждого единичного объекта (как это делается сейчас в Москве), а юридически значимые рамки для свободной деятельности частных лиц – правообладателей недвижимости. При этом на эту гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.
Первая тонка зрения — рассмотрение ситуации с позиции юридического статуса двух разнородных и не сочетаемых по правовым основаниям частей генерального плана.
Одна часть – это обязательства публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из выполнения полномочий, которые обеспечиваются бюджетом. Особенность таких обязательств состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс РФ вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.