Страница 14 из 17
Альтернативная по отношению к федеральному законодательству технология и идеология системы регулирования, при которой используются механизмы инвестиционных контрактов, основывается на двух базовых посылках:
а) администрация является квазизастройщиком;
б) квазизастройщик сам себе хозяин.
Из этих посылок проистекает и логично формулируется задача для разработки идеологии и практических схем выстраивания системы регулирования: квазизастройщик, который сам себе хозяин, хочет быть свободным хозяином; свободному хозяину не нужны заведомо установленные в виде градостроительных регламентов и тем более публично предъявленные пределы; свободный хозяин нуждается в такой системе регулирования, когда он сам для себя будет устанавливать пределы.
Решение такой задачи становится делом техники. Результат – особая система регулирования, которая характеризуется следующими позициями:
• отсутствие гарантированных пределов строительства (и отказ от их установления), которые должны определяться юридически значимыми градостроительными регламентами. Очевидно, что по причине противоречия федеральному законодательству такой отказ не может быть открытым, он должен быть завуалирован. Для этого есть простой способ – использовать терминологию федерального законодательства, вкладывая в нее иной смысл. Например, градостроительный регламент предписывается каждому земельному участку в отдельности посредством индивидуального административного решения (так называемого акта разрешенного использования земельного участка), а не всем земельным участкам сразу в пределах соответствующей территориальной зоны посредством нормативного правового акта – правил землепользования и застройки;
• отсутствие подлинных градостроительных регламентов-гарантий – это отсутствие имеющих юридическую силу предельных значений, «потолков» предельных объемов строительства в каждом месте. Для существования системы, основанной на индивидуально-выборочных решениях квазизастройщика, требуется два условия: а) отсутствие регламентов-гарантий, б) наличие возможности произвольно изменять квазипотолки, установленные квазирегламентами. Когда оба условия созданы, для квазизастройщика открывается широкое поле деятельности по «выжиманию» максимально возможного объема строительства (и соответственно «доли» города) в каждом месте, от которого можно получить подобную выгоду от использования средств инвесторов. Если же вспомнить, что инвестиционные контракты в первую очередь применяются на территориях, занятых правами третьих лиц, то становится понятно, чьи права ущемляются[25], за счет чьих интересов происходит «выжимание максимума»;
• отсутствие гарантированных потолков-гарантий – это невозможность четко и заблаговременно планировать развитие инженерной инфраструктуры ввиду отсутствия юридически гарантированных предельных объемов строительства, которые можно «взрывать» индивидуальными административными решениями квазизастройщика;
• невозможность планирования как соотнесения юридически гарантированных предельных объемов строительства с задаваемыми показателями объемов инженерных ресурсов обеспечения – это медленно надвигающийся, но неизбежный хаос, наступление которого можно оттягивать, но не до бесконечности;
• во избежание дисбаланса и грядущего хаоса, для отсрочки его посредством элементарного планирования надо максимально много «строить самим», т. е. выполнять функции квазизастройщика, строить с максимальным использованием бюджета, заниматься «административным бизнесом»;
• для обеспечения административного бизнеса квазизастройщику необходимо отказаться от введения института юридически значимых и обязательных для исполнения градостроительных регламентов, иначе такой бизнес будет невозможен. Круг замыкается[26].
2.9. Особенности установления предельных параметров развития территории в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки
Градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее, выработать знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама; 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, т. е. с подготовки генерального плана поселения, городского округа.
Территориальное планирование на местном уровне – на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.
Первая особенность территориального планирования на местном уровне состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и тем более не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами и определение жилых, производственных, рекреационных и прочих зон, в которых будет происходить их жизнедеятельность. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем посредством градостроительного зонирования.
Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на позитив и негатив – с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.
При территориальном планировании на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса» развития территории. Складывается «каркас» из двух компонентов: инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации это земли лесного и водного фондов. Для субъектов РФ это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством зонирования вне системы градостроительной деятельности.
Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты РФ при подготовке документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты РФ в системе территориального планирования, – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным.
25
О том, что речь идет об ущемлении прав третьих лиц, в частности собственников квартир в многоквартирных домах, свидетельствуют положения формы инвестиционного контракта, содержащейся в приложении 5 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП. Анализ постановления представлен в справочных материалах к лекции 2 (см приложение).
26
Более подробно об этом см.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Экзамен, 2008 (в частности, вопрос № 20); Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных терри-Topnft//http://www. urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=80&mat_id=325.