Страница 11 из 17
(16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости.
Приведенная систематизация инструментов градорегулирования важна, по крайней мере, по двум основаниям.
Во-первых, далее в рамках курса будут рассмотрены вопросы комплексного освоения территорий и развития застроенных кварталов, работа с которыми предусматривает использование широкого инструментария градорегулирования. От того, насколько специалист владеет номенклатурой инструментов, будут зависеть его профессионализм и успех в работе.
Во-вторых, при любых действиях по развитию или трансформации системы градорегулирования, в том числе на местном уровне, необходимо знать, какие инструменты нуждаются в развитии в первую очередь исходя из условий и задач преобразований, а также свойств самих инструментов.
2.5. Систематизация инструментов системы градорегулирования
Сведение воедино результатов анализа, выполненного в разделах 1–3, позволяет ответить на вопрос, как субъекты публичной власти, используя различные виды и инструменты градорегулирования, строят отношения с другими субъектами системы. Основные действия по градорегулированию (функции, полномочия) могут быть сгруппированы в два блока:
1) действия по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) действия по контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками. Выполнение указанных действий распределено между субъектами градорегулирования (различными уровнями публичной власти, населением, застройщиками) с использованием 16 указанных выше типов инструментов градорегулирования. Четко определено, для кого выполняется каждое действие по градорегулированию (или для чьей градостроительной деятельности обеспечиваются условия).
Однако схема действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима, во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования, во-вторых, потому что понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет лучше понять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы.
2.6. О неразрывности двух составляющих планирования
Специфика обсуждаемой темы состоит в неразрывности и в относительной самостоятельности двух составляющих процесса планирования. Первая составляющая – это планируемые объемы строительства и реконструкции. Вторая – это параметры развития систем коммунальной инфраструктуры, соотнесенные с теми потребностями в инженерно-технических ресурсах, которые возникнут в связи с осуществлением запланированных объемов строительства и реконструкции.
Понятно, что эти две составляющие не могут быть оторваны друг от друга. Очевидно также и первенство первой составляющей над второй. Инфраструктура создается не ради самой себя, а ради обеспечения первичных потребностей: планируемые мощности инфраструктурных сетей по необходимости определяются вслед за планируемыми объемами строительства и реконструкции. В то же время эти составляющие имеют некоторую степень автономности в части нормативного правового регулирования. Проявлением этой автономности является наличие специальных федеральных законов, посвященных регулированию отдельных компонентов инфраструктурного обеспечения.
Неотъемлемым условием для реализации самой возможности рассматриваемого вида планирования является установление предельных, максимально допустимых объемов строительства, реконструкции на урбанизированной территории, применительно к которой осуществляется планирование. При отсутствии таких «потолков строительства» вообще невозможно говорить о рациональном планировании инфраструктуры, оно неизбежно вырождается в хаотичные, импульсивные действия, ведущие к деградации и разрушению городской среды. Для установления таких предельных объемов есть своя технология градостроительного проектирования, предопределенная Градостроительным кодексом РФ. Состоит она из двух этапов:
1) разработки генерального плана муниципального образования с функциональным зонированием, посредством которого определяются «в первом приближении» предельные объемы строительства, реконструкции;
2) составления правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, посредством которых юридически закрепляются предельные объемы строительства, реконструкции.
В такой ситуации несоблюдение застройщиками градостроительных регламентов в части превышения предельных параметров строительства, реконструкции является нарушением законодательства и потому становится невозможным. Это значит, что создаются юридические гарантии для параметризации развития систем коммунальной инфраструктуры, т. е. для рационального планирования. Отсутствие юридических гарантий – «потолков строительства» – в условиях рынка недвижимости при частной инициативе застройщиков, стремящихся ради прибыли преодолевать все максимально допустимые пределы, неизбежно сводит к нулю усилия по планированию инфраструктуры или создает высокую степень неопределенности и бесконтрольности, приводящей к неразберихе и хаосу, блокирующим осуществление рациональной технологии планирования. Именно такая ситуация еще продолжает господствовать во многих российских городах. Поэтому ныне стоит задача понять бесперспективность и пагубность внесистемных действий и перейти к выстраиванию системы градорегулирования, рациональные принципы которой определены Градостроительным кодексом РФ.
2.7. Логическая модель технологии градостроительного проектирования
Планирование – это моделирование и формирование образа будущего. При формировании образа будущего применительно к городу происходит переход в область технологии градостроительного проектирования. Невозможно планировать развитие города без использования технологии градостроительного проектирования. Применительно к городу это всегда процесс планирования-проектирования.
Адекватная технология градостроительного проектирования не может быть абстрактной, выдуманной. Она обусловлена закономерностями существования объекта (формы-функции), в отношении которого осуществляется планирование-проектирование. Если же технология «живет сама по себе», то это говорит о пробелах в знаниях технологов-проектировщиков, которые неизбежно приведут к «пробелам» в инфраструктуре города.
2.7.1. Принципы технологии градостроительного проектирования. Два типа объектов и ячеисто-сетевая неравномерная структура города
Технология градостроительного проектирования определяется закономерностями функционирования объектов, в отношении которых такое проектирование осуществляется.
Земельный участок – это первичное образование с «внутренним» и «внешним» проявлениями. «Внешнее» – это потребность во внешних связях, технических (дорога, инженерные ресурсы) и социальных (общение, воспитание, образование, рекреация), которая одновременно является заказом на создание таких связей. Сумма индивидуальных заказов со стороны правообладателей множества земельных участков представляет собой совокупный заказ общества на функционирование и развитие технической и социальной инфраструктуры города. Возникает технологическая задача выбора: модели, способа расчета величины и структуры совокупного заказа на техническую и социальную инфраструктуру, с одной стороны, и ответ на этот заказ в виде дифференцированных показателей мощности, вместимости, пропускной способности технической и социальной инфраструктуры города – с другой.