Страница 1 из 34
Повышение эффективности бюджетных расходов
Под общей редакцией А.А. Климова
Авторы:
Бежаев О.Г., Хворостухина Д.С. (гл. 1); Разгулин С.В. (гл. 2); Иванова Н.А. (гл. 3, 4); Кабашкин В.А. (гл. 5); Павлова В.А. (гл. 6); Климанов В.В., Дмитришина Е.В., Галкин В.В., Головина В.В. (гл. 7); Климов А.А. (глоссарий)
Предисловие
Разработка современных программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для сферы государственного и муниципального управления является одной из наиболее важных задач, стоящих перед системой образования России. Ускорение темпов социально-экономического развития, необходимость реализации приоритетных национальных проектов требуют от работников государственных и муниципальных органов управления новых подходов к работе. В этой ситуации традиционные методы обучения уже не соответствуют возросшим требованиям к практической квалификации государственных и муниципальных служащих. Нужна смена парадигмы обучения. Необходимо развивать подходы, которые позволят слушателям определять для себя горизонты развития, а также оснащаться соответствующими знаниями для организации движения к ним. Основными элементами новой парадигмы должны стать широта, практичность и непрерывность образования.
Осуществление реформ в сфере государственного и муниципального управления породило необходимость дальнейших изменений структуры, численности и функций руководителей и специалистов финансовых органов. Наряду с существенным ростом числа сотрудников финансовых служб на местном уровне происходят процессуальные изменения в сложившейся практике управления общественным сектором, внедряются новации, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти.
Необходимость быстрых преобразований, отсутствие полного консенсуса в обществе по поводу их содержания и приоритетности, одновременный характер проведения реформ повышают требования к квалификации практических работников. Очевидно, назрела потребность в оснащении работников финансовых органов качественно новыми методами деятельности, а также в запуске процессов обмена передовым опытом.
Повышение уровня квалификации государственных и муниципальных служащих невозможно без модернизации содержания и технологий подготовки. Необходимо понимать, что помимо знания нормативных правовых актов государственный или муниципальный служащий должен обладать специфическим набором современных инструментов практической деятельности. На смену простому соблюдению бюджетного законодательства и реагированию на текущие проблемы должны прийти активное использование возможностей действующего законодательства и инициатива.
В такой ситуации крайне важно сформировать у слушателей не только профессиональные знания, но и массив общих концепций:
• владение методами диагностики, выделения, анализа и решения проблем (компетенция выделения и решения проблем);
• умение вырабатывать управленческие и организационные решения (компетенция принятия решений);
• владение навыками эффективной командной и групповой работы (коммуникационная компетенция);
• владение техниками презентации (умение лаконично выражать собственные мысли, четкая и артикулированная речь, владение техниками схематизации).
В предлагаемом слушателям учебном пособии по управлению региональными и муниципальными финансами сделана попытка рассмотреть актуальные аспекты управления общественными финансами на основе передового международного и российского опыта. По мнению авторов, данное пособие может использоваться как практикующими специалистами (с учетом корректировок на стремительное изменение бюджетного законодательства), так и студентами профильных профессиональных образовательных программ.
А.А. Климов,
кандидат технических наук,
директор Института технологий образования АНХ
Глава 1
Межбюджетные отношения в условиях реформы местного самоуправления
Бежаев О.Г, к. э. н., Минфин России
Хворостухина Д.С., Минфин России
1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений
Основой межбюджетных отношений является действующая система государственных и местных бюджетов.
Бюджетная система любой страны должна соответствовать ее государственному и административно-территориальному устройству.
В Российской Федерации функционируют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (субъектов Федерации), а также местное самоуправление. В соответствии с административно-территориальным устройством в состав РФ входит 86 субъектов, включающих 24 310 муниципальных образований. За каждым уровнем власти законодательно закреплены собственные полномочия, для осуществления которых формируются соответствующие бюджеты. Таким образом, исходя из государственного и административно-территориального устройства, в бюджетную систему России входят федеральный бюджет, бюджеты 86 субъектов РФ и 24 310 местных бюджетов (рис. 1.1).
Одной из основных задач государства в сфере бюджетной политики является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места их проживания. Решение этой задачи требует наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по оказанию населению государственных и муниципальных услуг и доходами, адекватными расходам на предоставление этих услуг.
В рамках решения этой задачи формируются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по распределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т. е. межбюджетные отношения.
Рис. 1.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации
Межбюджетными отношениями являются возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса экономико-правовые отношения по поводу разграничения расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или с принятием решений, вызывающих дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, временной финансовой помощи, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.
Содержание и принципы межбюджетных отношений зависят от экономических условий, предпосылок, в соответствии с которыми они формируются, их целей и задач, которые они призваны решать.
В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:
• наличие трех основных уровней бюджетной системы;
• неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;
• законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня.
Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений, государство ставит задачу достижения как минимум четырех основных целей:
1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан путем равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;