Страница 26 из 68
*_Рисунок 14._ Коллегиальные формы принятия решений на разных уровнях (блоках) в ветвях власти.*
Уровень (блок) макроструктуры
Ветви власти
СССР Республика Область (край) Район Административная Президиум Совета министров, Совет министров, коллегии министерств и ведомств То же , но для союзной республики Совет директоров предприятий, коллегии главков Совет директоров предприятий Политическая Секретариат ЦК КПСС То же , но для союзной республики Секретариат обкома Секретариат райкома Представительская Президиум верховного Совета СССР, заседания палат Верховного Совета и комиссий То же , но для союзной республики Исполком Совета Заседания исполкома Совета Правовая, (контрольная) Коллегия Верховного суда, прокуратуры, сессии Верховного суда То же , но для союзной республики Коллегия и сессия суда
Нет
В политической ветви координация осуществлялась в организационных формах заседаний секретариата парткомитета или его отделов. В представительской ветви координация была более разнообразна - от сессий Советов до заседаний исполкомов, от коллегий управлений и отделом исполкомов до советов директоров предприятий областного, городского и районного подчинения. В ней совмещение представительских и исполнительских функций создавало известную неоднозначность в классификации фирм координации, поскольку сессии Советов и заседания исполкомов могут рассматриваться и как организационные формы координационных отношений между ветвями власти (в той мере, в которой депутаты Советов и члены исполкомов представляют ветви). В контрольной ветви внутренние координационные связи на высших уровнях управления реализовались в таких органах, как коллегия Прокуратуры СССР или союзной республики. На уровне района, города или области подобные связи отсутствовали.
*_Рисунок 15._ Коллегиальные формы принятия решений между разными ветвями власти.*
Ветви власти Административная политическая представительская правовая (контрольная) Административная Х
Политическая Бюро парткомитета, пленум парткомитета, съезд и конференция партии Х
Представительская Сессии Советов Бюро парткомитетов, пленумы и съезды партии, партконференции Х
Правовая (контрольная) Нет Бюро парткомитетов, съезды и конференции
Сессии Советов, заседания Советов Х
Из классификации координационных связей между ветвями власти видно, что основной формой координации деятельности всех четырех ветвей власти выступали бюро партийных комитетов, их пленумы и партийные конференции. Роль сессий Советов и заседаний исполкомов как координирующих органов управления была ограничена тем, что в компетенцию Советов не входила координация политической деятельности. Кроме того, в функции представительской ветви не входило управление предприятиями и организациями, подведомственными более высоким уровням иерархии.
Координация составляла основное содержание деятельности аппарата управления, и скоординированные по всем ветвям власти решения составляли подавляющее большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого, в частности, не могли обжаловаться действия должностных лиц, так как практически все решения, затрагивающие интересы граждан государств, оказывались коллегиальными и, согласно закону, обжалованию через суд не подлежали.
Координированные решения были обезличены и унифицированы, что означало отсутствие персональной административной и финансовой ответственности за них. Кроме того, "координированность" резко увеличивала время от принятия решений на уровнях управления до их практической реализации: иногда решения доводились до исполнителей после того, как обстоятельства, вызванные необходимость координации действий, уже потеряли актуальность.
Многокомпонентность власти, сопряженная с доминированием координирующих органов при принятии решений, приводила к своеобразной итерации отношений координации - субординации при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на примере деятельности высшего координирующего органа - Политбюро ЦК КПСС. Предположим, оно выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет Министров СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или подотраслей. Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся координирующим органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия Совета Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и подотраслей решение политического органа управления. Министерство или государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения, республиканские министерства также выступали координирующим органами управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При этом подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.
Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем быстрее решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими органами управления возникали обратные связи и соответствующие циклы деятельности: нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались к вышестоящим с просьбой о принятии соответствующих решений, в то время как вышестоящие органы "обращали внимание" нижестоящих и их руководителей тт. X и У на то, что принятие решений по данному вопросу находится в пределах их компетенции.
Десятилетия итераций такого рода циклов привели к формированию в системе управления "фокальных точек", через которые преломлялись как пути прохождения информации наверх, так и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись бюро партийных комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При этом ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.
Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций. В чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного бедствия система управления переструктурировалась так, что формировался штаб оперативного управления, включающий в себя высших руководителей всех ветвей власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом поручалось функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали решения, скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных, штабная форма была действенна в реальном времени - отчасти потому, что иерархия должностей в ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров одного блока макроструктуры. Катастрофы бывали разных масштабов - от районных, в случае, например, паводка, до общесоюзных, как это произошло в Чернобыле, где начальником штаба были поочередно заместители Председателя Совета Министров СССР, а подразделениями, подчиненными штабу, руководили министры СССР и их первые заместители. Путь от принятия решений до их исполнения был сокращен до возможного для советской системы минимума, и руководители высших рангов непосредственно направляли действия инженеров, рабочих и военнослужащих.
Ситуация "ожидания и предвосхищения" катастрофы в экономическом и социальном планах была выгодна конкретным территориям, предприятиям и организациям, так как позволяла смягчить, а иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся годами и неразрешимые обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо обычных каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел поток сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том, чтобы отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра и были перегружены информацией, и потому практически всегда работали в режиме чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что при этом страдало текущее управление. В результате огромная управляющая надстройка оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших звеньев иерархии и постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные для решения обыденных проблем - вроде уборки урожая ила подготовке к зиме.
Границы возможных изменений формальной структуры управления.