Страница 3 из 5
– Privately-Financed Projects (PFP) – используется в Австралии;
– P-P Partnership – используется во избежание путаницы с «PPP – паритет покупательной способности»;
– Private Finance Initiative (PFI) – британский термин, используемый также в Японии и Малайзии.
Зарубежные законодатели, подчеркивая приоритетность направления частного бизнеса, внесли понятие частно-государственного партнерства, дабы подчеркнуть приоритет именно бизнеса над государством в этом союзе.
В России же, напротив, учитывая менталитет, особенности национального рынка, главенствующую роль органов государственной власти, более прижилось понятие государственно-частного партнерства, которое определяет ведущую роль государства.
В России каждый чиновник и каждый политик вкладывает свой собственный смысл в это неведомое для него понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания этого явления на государственном, законодательном уровне пока нет, хотя оно широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде федеральных целевых программ.
При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», о «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства», а само понятие отсутствует.
В региональном законодательстве в определении основных понятий продвинулись чуть дальше – отдельные нормативно-правовые акты закрепляют понятие ГЧП и его формы, но единообразия в определениях нет.
В целом ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (отношения) государства и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов, но реализуется такое сотрудничество в самых различных формах.
По формулировке, предложенной Е.А. Дыниным, ГЧП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.)[3].
Заслуживает внимания определение, представленное В.Г. Варнавским: «ГЧП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»[4].
На наш взгляд, одной из наиболее точно отвечающей требованиям современной действительности формулировкой понятия ГЧП стала дефиниция, разработанная Центром ГЧП, функционирующим при Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»: ГЧП – это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.
Данное определение имеет информативный и инструктивный характер (понятна основа для взаимодействий партнеров, ясно, кто является инициатором проекта, какие задачи стоят перед участниками проекта и на каких условиях они работают).
Таким образом, в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина ГЧП:
– ГЧП как сотрудничество государства и частного бизнеса;
– ГЧП как политико-правовая форма такого сотрудничества.
В большинстве своем дефиниции ГЧП очерчивают следующий круг характеристик данного института:
– средне– или долгосрочные отношения;
– отношения, основанные на общих ожиданиях (стремлениях, целях);
– в эти отношения может вовлекаться множество партнеров;
– подразумевается разделение рисков, доходов и ресурсов между сторонами;
– целью является достижение материальных результатов и оказание услуг в публичных интересах и на постоянно совершенствующейся основе.
Преимущества от использования инструментов ГЧП следующие:
– повышение качества оказываемых населению услуг, отнесенных к компетенции государства;
– воплощение в жизнь крупных инфраструктурных проектов, которые не смогли бы быть реализованы в ближайшем обозримом будущем по тем или иным основаниям;
– помощь в наиболее выгодной реализации и развитии объектов государственного имущества;
– уменьшение налогового бремени, предоставление льгот и преференций для бизнеса;
– сохранение государственного контроля над активами, способствование появлению возможности успешно использовать опыт, навыки и профессионализм частного бизнеса;
– создание благоприятной среды для появления различного рода форм новаторства и инноваций;
– активизация бизнес-процессов в обществе, стимулирование предпринимательского мышления в области поиска новых и перспективных методов взаимодействия;
– способствование внедрению передовых принципов управления в органах государственной и муниципальной власти;
– способствование развитию диалога между властью и бизнесом во всевозможных сферах.
В целом, забегая вперед, необходимо признать, что процесс взаимодействия власти, бизнеса и общества в России несколько отстает от уровня других развитых стран, а быть может, даже проходит начальную стадию в этой сфере государственной деятельности. В связи с этим, прежде чем перейти к рассмотрению отдельных механизмов и инструментов ГЧП в России, целесообразно обратиться к опыту западных государств, чему будет посвящен следующий раздел настоящей книги.
1.2. Государственно-частное партнерство за рубежом
Прежде всего необходимо отметить, что государственно-частное партнерство не является каким-то новым экономическим механизмом.
В XVIII и в начале XIX в. группа британских местных вельмож сформировала дорожно-строительные трасты, которые занимали деньги у частных инвесторов для ремонта дорог, а возвращали займ через взимание платы за проезд. Строительство большинства лондонских мостов также финансировалось за счет таких мостовых трастов вплоть до середины XIX в., а в конце XIX в. Бруклинский мост в Нью-Йорке был построен по такой же схеме с участием частного капитала. Если обратиться к Франции, то там строительство каналов с участием частного капитала началось еще в XVII в.
Этот тип ГЧП известен как «концессия», так называемая модель «платит пользователь», в которой частный участник (концессионер) имеет возможность получать оплату за пользование объектами – например, мостами, тоннелями или дорогами. Взимаемая плата компенсирует концессионеру затраты на строительство и обслуживание объекта, и эта оплата, как правило, возвращается под контроль публичного сектора в конце периода концессии.
Помимо дорог и смежных отраслей, концессии применялись во многих странах в XIX и начале XX в. для строительства таких объектов, как железные дороги, объектов водоснабжения и канализации очистных сооружений.
Дальнейшее развитие концессий выразилось в появлении франшизы (французский аналог – affermage). Франшиза – это право эксплуатировать уже построенный объект, т. е. это то же самое, что и концессия, но без первоначальной стадии строительства. Пользователь франшизы может сделать единовременную оплату публичному органу власти для получения этого права. Франшиза не рассматривается как ГЧП, потому что она не подразумевает финансирование строительства или развитие инфраструктуры, а только использование объекта. Тем не менее договорной и финансовый базис частично тот же.
3
Дынин Е.А. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве // Общество и экономика. – 2007. – № 5–6. – С. 111.
4
Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. – 2004. – № 6. – С. 33.