Страница 22 из 27
Наиболее сложной, даже противоречивой, представляется пятая ситуация (д), при которой один и тот же орган (либо действующий от его имени компетентный орган) совершает несогласованные между собой действия и частного, и публичного характера.
В казахстанской практике был, например, случай, когда Правительство уполномочило компетентный орган заключить договор о взятии на длительный срок в аренду у иностранного инвестора весьма производительной установки по обогащению полезных ископаемых. В уполномочивающем правительственном акте были указаны и основные условия аренды. Однако вскоре Правительство решило, что эти условия невыгодны государству, и издало прямое указание об изменении определенных условий во всех подобных договорах, а затем – отдельное постановление о досрочном расторжении того индивидуального договора, который был заключен по его (Правительства) указанию.
В связи с этим возникли споры о компетентности Правительства путем издания публично-правовых актов индивидуального либо нормативного характера изменять (расторгать, прекращать) уже заключенные гражданско-правовые договоры, участником которых выступает государство.
Для ответа необходимо сопоставить юридическую силу:
а) действий, совершаемых высшим исполнительным органом государства непосредственно, и действий, совершаемых компетентным органом от имени государства;
б) актов одного и того же органа публичного и частного характера;
в) между нормативными и индивидуальными актами одного и того же органа.
Во всех трех названных случаях юридическая сила по общепринятым показателям сопоставляться не может, ибо критерии для сравнения неоднородны. Применима лишь общая концепция определения компетенции любого органа: он не вправе в одностороннем порядке отменить или изменить его же собственные действия (либо действия его уполномоченных лиц), которые породили права и обязанности у третьих лиц, независимых от этого органа. В противном случае орган, который вправе совершать и частные, и публичные, и индивидуальные, и нормативные акты, получает лазейки для удовлетворения собственных интересов, игнорируя правомерные интересы других лиц; это равносильно получению кем-либо возможности выносить безапелляционные решения по спору, в котором он сам же участвует в качестве стороны.
Сравнение публичных и частных актов одного и того же органа, представляющего государство, не позволяет учитывать ни положение этого органа на иерархической лестнице власти, ни момент вступления акта в силу, как это предусмотрено при сопоставлении противоречащих друг другу нормативных актов (ст. 6 Закона о нормативных правовых актах). Публичный правовой акт, даже вступивший в действие позднее акта частного характера того же органа, не должен изменять содержания частного акта. Такой тезис полностью соответствует ст. 383 Гражданского кодекса, согласно которой гражданско-правовой договор в виде общего правила должен подчиняться императивным нормам того закона, который действовал в момент заключения договора.
Наконец, издание Правительством в период действия гражданско-правового договора с государством постановления, прямо влияющего на этот договор, может рассматриваться как действие участника договора, направленное на его принудительное одностороннее изменение и, следовательно, не имеющее, по нашему мнению, должной юридической силы.
Все эти тонкости недостаточно проработаны практикой и доктринальным толкованием текста закона. Именно поэтому Правительство и компетентные органы Казахстана, желая изменить ставшее для них невыгодным содержание гражданско-правового договора, делают это путем издания административного акта, полагая, что публичный характер последнего дает право совершать действия властного характера и уходить таким образом от ограничений, накладываемых на гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве и взаимной независимости участников.
Повторим, что действия такого рода должны рассматриваться как обход ст. 111 и 114 Гражданского кодекса Республики Казахстан и признаваться недействительными. В не меньшей степени здесь применим п. 5 ст. 350 ГК: «Кредитор вправе требовать признания недействительным любого действия должника, а также собственника его имущества, если докажет, что оно совершено с целью уклониться от ответственности за нарушение обязательства».
Поскольку собственником имущества всех государственных предприятий является государство, то изменение Правительством актом публичной власти гражданско-правового договора государственного предприятия с частным субъектом может быть признано недействительным, если названный акт служит поводом для освобождения либо ослабления ответственности госпредприятия перед частным хозяйственным партнером.
Самая сложная ситуация возникает при одновременном участии в контракте и государства как такового, и компетентного органа, и национальной компании. Конечно, рассматривать такую ситуацию для ее более или менее определенной оценки весьма затруднительно, ибо внутренние правовые связи между названными субъектами еще очень далеки от требуемой стабильности: постановлениями Правительства перманентно изменяется правовой статус национальных компаний, в том числе главнейшей из них – «Казмунайгаз». Меняется компетенция, меняется терминология, индивидуализирующая надлежащий орган. Все это совершается в границах сферы управленческих отношений, но существенно влияет на права и обязанности другой стороны контракта. Поэтому законодательная стабилизация отношений нуждается в совершенствовании.
Здесь же важно отметить, что все названные органы относятся к одной стороне контракта (недровладельцу или заказчику, если недропользователя именовать подрядчиком), но отношения с ними – сугубо гражданско-правовые. Значит, все они перед недропользователем или иной стороной контракта (строителем, инвестором и т. д.) отвечают солидарно (ст. 287 ГК).
Затем все совместно участвующие на стороне государства участники контракта могут определять в установленном порядке свои финансовые отношения.
В последние годы появилась еще одна форма смешения публичных и частных функций в деятельности государства и его органов. Мы имеем в виду прежде всего то, что выполнение явно публичных функций, подлежащих осуществлению государственными управленческими органами, государство передает специально созданным для этой цели государственным предприятиям, обладающим правом хозяйственного ведения на свое имущество. Так, например, обстоит дело с регистрацией прав на недвижимость.
Полагаем, что проведение такой регистрации носит публичный характер, ибо факт регистрации означает государственное признание прав на недвижимость и на их легализацию. Регистрация, следовательно, должна проводиться государственными органами либо государственными учреждениями от имени государства.
В литературе высказывается мнение, что регистрация прав на недвижимость носит добровольный, но не принудительный характер.[42] Мы полагаем, что в данном случае добровольность нужно противопоставлять не принудительности, а обязательности. И выполнение обязанности обеспечивается здесь не привлечением к ответственности, а лишением возможности для правообладателя совершать сделки по передаче прав другим лицам.
Все это подчеркивает публичное значение регистрации прав на недвижимость (см. также п. 5 ст. 118 ГК).
Поэтому осуществление регистрации означает не оказание государством услуги обладателю права, а принятие государством исполнения обязанности, в чем прежде всего заинтересовано государство.
Однако в 1997 г. Правительство Республики Казахстан Постановлением от 15 августа 1997 г. преобразовало все областные (городские) учреждения и предприятия по оценке и регистрации недвижимого имущества в государственные предприятия на праве хозяйственного ведения, назвав их центрами по недвижимости, сохранив за ними прежнее поле деятельности и подтвердив, что такие предприятия представляют интерес государства. Цель Постановления представляется очевидной – лишить регистрирующие органы бюджетного финансирования: предприятия были поставлены в положение самофинансирования, что немедленно вызвало у них интерес получить как можно больше от тех, кто обращается к ним за регистрацией. Именно это порождает все растущие требования предъявлять для регистрации множество документов, собирать множество виз, проводить осмотры и проверки на местах – и за все брать плату.
42
См.: Ильясова К. М. Регистрация прав на недвижимость в Республике Казахстан. Алматы, 2000. С. 43–44.