Страница 24 из 29
Во всех обществах шкала коррупции (т. е. средняя стоимость частных благ и общественных услуг, участвующих в противозаконном обмене) возрастает по мере продвижения вверх по ступеням бюрократической иерархии или политической лестницы. Однако частотность коррупции (т. е. частота, с которой данная группа населения участвует в актах коррупции) на данном уровне политической или бюрократической структуры может быть существенно различной для разных обществ. В большинстве политических систем частотность коррупции высока на низших уровнях политической или бюрократической власти. В некоторых обществах частотность коррупции остается постоянной или возрастает по мере продвижения вверх в политической иерархии. Как в отношении частоты, так и в отношении шкалы национальные законодатели более коррумпированы, чем местные чиновники; бюрократы высших уровней более коррумпированы, чем бюрократы низких уровней; министры правительства коррумпированы более, чем кто-либо; более же всех коррумпирован президент или высший руководитель. В таких обществах высший руководитель — Нкрума, Сарит Танарат, Сан Мартин[10], Перес Хименес, Трухильо — может за время своего правления обогатиться на десятки, если не сотни миллионов долларов. В такой системе коррупция обычно усиливает уже существующее неравенство. Те, кто получают доступ к наибольшей политической власти, имеют и большую возможность доступа к источникам обогащения. Такая форма коррупции на высшем уровне власти означает очень низкий уровень политической институциализации, поскольку высшие политические институты общества, которые должны быть независимыми от внешних влияний, в действительности наиболее подвержены таким влияниям. Эта форма коррупции не обязательно несовместима с политической стабильностью, поскольку пути направленной вверх мобильности по ступеням политической машины или бюрократии остаются открытыми. Если, однако, молодые политики видят себя на неопределенное время отстраненными от дележа преимуществ, которые получают старые лидеры, или же армейские полковники имеют мало надежд на продвижение по службе и мало шансов получить ту долю возможностей, которыми располагают генералы, система рискует быть насильственно ниспровергнутой. В таком обществе как политическая коррупция, так и политическая стабильность зависят от вертикальной мобильности.
В других обществах распределение коррупции по этажам иерархии оказывается обратным. Здесь частотность коррупционного поведения растет по мере спуска вниз по ступеням политической или бюрократической лестницы. Бюрократы низкого уровня коррумпированы с большей вероятностью, чем высокопоставленные чиновники; должностные лица штатов и местных органов власти с большей вероятностью коррумпированы, чем чиновники общенационального уровня; высшее национальное руководство и национальное правительство сравнительно свободны от коррупции, тогда как городские советы и местные учреждения глубоко охвачены ею. Обратная зависимость наблюдается для шкалы и частотности коррупции. Подобное распределение обычно имеет место в очень современных обществах, таких, как США, а также в некоторых, по крайней мере модернизирующихся, обществах, как Индия. Сходное распределение преобладает, вероятно, и в коммунистических странах. Решающим фактором в обществах такого типа является существование достаточно сильных национальных политических институтов, которые обеспечивают социализацию растущих политических лидеров, прививая им кодекс ценностей, в котором акцентируется ответственность политического руководства. Национальные политические институты достаточно автономны и дифференцированы, тогда как политические деятели и организации низших уровней и на местах более тесно связаны с другими общественными силами и группами. Такой тип распределения коррупции может прямо способствовать стабильности политической системы. Высшее руководство общества хранит верность декларируемым нормам политической культуры и удовлетворяется политической властью и моральным достоинством взамен экономических выгод. Низшие же чиновники, в свою очередь, компенсируют недостаточно высокое политическое положение за счет больших возможностей участвовать в коррупции. Выгоды, доставляемые коррупционным бизнесом, служат для последних утешением и смягчают их ревность к политической власти высших руководителей.
Если коррупция, связанная с ростом политической активности населения, способствует интеграции новых групп в политическую систему, то коррупция, являющаяся результатом усиления государственного регулирования, может стимулировать экономическое развитие. Коррупция может стать одним из путей преодоления традиционных законов или бюрократических запретов, тормозящих рост экономики. В США в 1870-е и 1880-е гг. коррупция законодательных собраний штатов и городских советов, осуществлявшаяся железнодорожными, промышленными и связанными с коммунальным обслуживанием корпорациями, без сомнения, ускорила рост американской экономики. «Многие виды экономической деятельности были бы парализованы, — пишет Вайнер об Индии, — если бы не гибкость, которую „бакшиш“ вносит в функционирование сложной и ригидной административной системы»91. Примерно то же происходило и в период правления Кубичека в Бразилии, когда высокие темпы экономического развития были очевидным образом связаны с высоким уровнем парламентской коррупции — предприниматели, осуществлявшие индустриализацию, покупали протекцию и поддержку у консервативных сельских законодателей. Высказывалось даже предположение, что одним из результатов антикоррупционной политики правительств в таких странах, как Египет, являлось появление новых препятствий на пути экономического развития. С точки зрения экономического роста хуже общества с жесткой, сверхцентрализованной, бесчестной бюрократией может быть только общество с жесткой, свехцентрализованной, честной бюрократией. Для общества относительно некоррумпированного — например, такого, где еще сильны традиционные нормы, — некоторая прививка коррупции может оказаться благотворной смазкой, облегчающей путь к модернизации. Развитое традиционное общество может получить пользу — по меньшей мере, с точки зрения модернизации — от небольшой дозы коррупции; однако общество, в котором коррупция уже получила большое распространение, едва ли выиграет от роста ее масштабов.
Естественно, что коррупция ослабляет правительственную бюрократию или препятствует ее усилению. В этом смысле она несовместима с политическим развитием. Временами, однако, некоторые формы коррупции могут способствовать политическому развитию через усиление политических партий. «Коррупция одной формы правления… — писал Харрингтон, — есть путь к рождению другой формы правления»92. Аналогичным образом, коррупция одного правительственного органа может способствовать институциализации другого. В большинстве модернизирующихся стран наблюдается чрезмерное развитие бюрократии сравнительно с институтами, ответственными за согласование интересов и входную сторону политической системы. Если правительственная бюрократия подвергается коррупции в интересах политических партий, это может оказаться скорее полезно, чем вредно для политического развития. Покровительство партиям — довольно слабая форма коррупции, если оно вообще заслуживает такого наименования. Если должностное лицо принимает решение в пользу некоторого общественного учреждения и получает за это плату, то мы имеем очевидный случай постановки частного интереса выше общественного. Если же должностное лицо принимает решение в пользу общественного учреждения в обмен на выполнение работы или денежные выплаты в пользу партийной организации, то мы имеем подчинение одного общественного интереса другому, более насущному, т. е. партийному.
Исторически сильные партийные организации складывались или в ходе революций снизу, или сверху, благодаря покровительству. Опыт Англии и США XIX в. представляет собой один долгий урок использования общественных фондов и общественных учреждений для строительства партийных организаций. Воспроизведение этого образца в сегодняшних модернизирующихся странах прямо способствовало строительству некоторых из числа наиболее эффективных политических партий и наиболее стабильных политических систем. В странах, где модернизация осуществляется позднее, источников частного финансирования слишком немного и они слишком скудны, чтобы их участие в партийном строительстве было значительным. И как государству в этих странах приходится играть более важную роль в экономическом развитии, чем это было в Англии и США, так оно должно играть более важную роль и в политическом развитии. В 1920-е и 1930-е гг. Ататюрк использовал ресурсы турецкого государства для ускорения развития Народно-республиканской партии. После 1929 г. развитию мексиканской Институционно-революционной партии также содействовали коррупция и покровительство со стороны правительства. В формировании Демократической республиканской партии в Корее в начале 1960-х гг. имела место прямая финансовая и организационная помощь со стороны государства. В Израиле и Индии именно государственное покровительство было источником силы Мапай и Индийского национального конгресса. Коррупция в Западной Африке проистекала отчасти из удовлетворения нужд политических партий. Ну и, наконец, в наиболее очевидной и откровенной форме это происходило в случае коммунистических партий, которые, захватив власть, прямо подчиняют государственную бюрократию и государственные ресурсы своим интересам.
10
Нкрума, Кваме (1890–1972) — первый президент (1960–1966) Республики Гана. Сан Мартин, Хосе (1778–1850) — один из руководителей войны за независимость испанских колоний в Америке. Освободитель Аргентины, Чили и Перу. Возглавлял первое правительство Перу. Сарит Танарат (1908–1963) — фельдмаршал, премьер-министр Таиланда в 1959–1963 гг., пришедший к власти в результате военного переворота.