Страница 9 из 14
Решения по наиболее важным вопросам, касающимся внешней политики и политики безопасности, налогов, ключевых вопросов экологической политики, совместной работы национальных правоохранительных органов и судебных систем по-прежнему будут приниматься единогласно. Однако тенденции таковы, что принятие решений квалифицированным большинством со временем распространится и на эти сферы. Таким образом, самые сильные и населенные страны ЕС смогут расширить свой контроль над европейскими процессами. Дольше всего сопротивление «диктату большинства» можно ожидать в сфере внешней политики и в вопросах безопасности.
В Лиссабоне произошло перераспределение ответственности от наднациональных структур ЕС в пользу межправительственных. Это сохранило процедурный «демократизм», но явно не способствовало эффективности и скорости принятия решений. Ситуацию призвано исправить изменение институциональной логики – принятие ключевых решений по-прежнему будет делом межправительственного консенсуса и решаться голосованием, но наднациональные структуры получат больше контролирующих функций. В силу того, что произвести перераспределение полномочий в пользу Комиссии ЕС или Европейского парламента практически невозможно, дилемма может быть разрешена посредством создания новых специализированных микроинститутов, наднациональных по своей сути.
В 2011 году в ЕС уже была проведена масштабная реформа финансового регулирования – тогда были созданы наднациональные органы по надзору над банковской и страховой отраслями, а также над рынками ценных бумаг. В энергетике, с целью реализации задач «третьего энергопакета» ЕС по либерализации рынков электроэнергии и газа, в том же 2011 году была создана новая организация ACER (Агентство сотрудничества энергетических регуляторов). В 2014 году была создана ERGA (Европейская группа регулирующих органов аудиовизуальных медиасервисов), призванная способствовать согласованности национальных регуляторов, но имеющая большой потенциал для вмешательства в работу СМИ благодаря возможности применения санкций. На фоне продолжающегося экономического кризиса практика создания новых европейских регуляторов и наделения их полномочиями контроля над национальными регуляторами может быть распространена на многие сферы, а сами регуляторы, обретя необходимый вес, могут приобрести статус весомых наднациональных институтов ЕС и стать серьезными инструментами диктата лидеров ЕС.
Можно ожидать активизации судебной системы ЕС и расширения числа специализированных трибуналов. В ряде случаев европейские суды уже принимают решения, предполагающие серьезные политические или экономические последствия. Достаточно вспомнить оспаривание санкций ЕС российскими компаниями в Европейском суде общей юрисдикции, постановление об исключении ХАМАС из списка террористических организаций, снятие санкций с Ахмеда Каддафа ад-Дама (двоюродного брата свергнутого ливийского лидера) и т. д. Логика развития судебной системы ЕС состоит на данном этапе в том, что в ближайшей перспективе она должна стать подлинной властью и компенсировать слабость европейского объединения, переживающего постоянное сопротивление национальных правительств и находящегося в постоянном поиске консенсуса.
Точно так же слабости ЕС должны быть компенсированы изменениями, начатыми в Европейской комиссии. Помимо опытного Ж. К. Юнкера, в состав комиссии в 2014 году вошли политические тяжеловесы со всей Европы – каждая страна представлена в организации одним представителем. Роль еврокомиссаров заключается не в лоббировании национальных интересов, а в курировании вверенных им отраслей. Европейская комиссия давно пыталась отойти от практики компромиссов при распределении постов, и теперь решающее слово при назначении было якобы за самим Юнкером. Вероятно, отчасти это так и есть, но и «портфельный» торг неизбежен в ситуации, когда само назначение главы Европейской комиссии было результатом активного лоббирования со стороны Германии.
Действия Европейской комиссии зачастую мотивированы традиционной бюрократической логикой расширения своих полномочий для усиления собственного влияния[9]. Но есть и достаточно серьезная тенденция, заключающаяся в попытке компенсировать внутреннюю несогласованность ЕС жестким регулированием и возможностью применения санкций. Это порождает демократический дефицит, который, однако, воспринимается в ряде европейских столиц как неизбежное зло.
Несмотря на активное развитие наднациональных институтов, в некоторых вопросах по-прежнему важны демократизм и солидарность. В 2014 году главы государств и правительств Европейского союза впервые в истории приняли решение о подготовке единого плана развития на ближайшие годы – своего рода правительственной программы ЕС. Документ, объединяющий пожелания 28 глав государств и правительств Евросоюза, получил название «Стратегический план сообщества во время перемен». Его составители отдают себе отчет в том, что доверие граждан к ЕС строится на реальном претворении в жизнь принятых решений. Этот документ пытался сочетать стремление Германии к более эффективному управлению и координации экономической политики, призывы Франции и Италии к большей солидарности с польскими и британскими лозунгами о большей открытости в отношении стран, не входящих в зону евро. «Стратегический план» предусматривает поддержку заключения соглашения о свободной торговле с США, содействие экономическому росту, повышение конкурентоспособности объединения, создание единого энергетического союза и проведение более согласованной внешней политики. В качестве вызова в документе упоминается рост миграционных потоков.
План представляет собой не более чем декларацию о намерениях и старается обходить многие чувствительные темы, включая главный вопрос о дальнейшей институциональной эволюции объединения. Между тем дилемма ЕС очень проста – либо деградация, либо более глубокая и всеобъемлющая интеграция.
Начало подлинного восстановления мировой экономики можно в целом ожидать после 2018 года, хотя очень многое зависит от того, какие действия предпримут для борьбы с кризисом ведущие правительства. До этого очередной спад накалит обстановку в основном, как и прежде, в Южной Европе. Венгрия, Болгария, Хорватия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Кипр переживут новый спад производства и снижения занятости. Помимо стран юга Европы, не исключено, что кризисная ситуация несколько усугубится во Франции, Ирландии и в ряде Скандинавских стран – в Финляндии, Швеции, Дании.
По всем параметрам улучшится состояние британской экономики, а также в странах Восточной Европы – в Польше, Чехии и Словакии. Страны, не входящие в еврозону, окажутся в большем выигрыше. Явным исключением станет германская экономика, которая останется локомотивом ЕС, что будет способствовать дальнейшему укреплению позиций страны в Европе.
В целом же Европа, даже преодолев кризис, выйдет из него ослабленной. Для иного развития событий практически нет причин. Одной из критических проблем для европейских экономик будет преодоление инвестиционного коллапса – в отличие от США, в которых уровень инвестиций уже превысил докризисный уровень, их спад в Европе все еще существенен. Предполагается, что решению проблемы будет способствовать создание Фонда стратегических инвестиций, который планируется создать под эгидой европейского инвестиционного банка. По расчетам, он должен способствовать привлечению 315 млрд евро новых инвестиций в 2015–2017 годах, но эти расчеты, очевидно, выдают желаемое за достижимое. Другим решением становится запущенная Европейским Центробанком программа количественного смягчения, рассчитанная до сентября 2016 года и предполагающая скупку частных и государственных ценных бумаг на сумму до 1 трлн евро. Попытки оживить инвестиции текущими методами достаточно сомнительны, поскольку не способны изменить качество европейской экономики или серьезно стимулировать спрос. Постоянно растущий капитал по отношению к производству означает все более низкие доходы от капитала и, следовательно, все больше неработающих кредитов в банковском секторе в течение долгого времени. Учитывая слабое состояние европейской банковской системы, накопление слишком большого объема капитала не является той роскошью, которую ЕС может себе позволить.
9
Кавешников Н. Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза. Вестник МГИМО. Международные отношения, 2013, № 11.