Страница 142 из 177
Эта двойная задача может показаться неразрешимой: в наступившем столетии она действительно представляет собой огромный вызов для наших демократических обществ. Однако обойти ее нельзя; искать решение необходимо: невозможно убедить большинство граждан, что нужно создавать новые государственные инструменты (да еще в придачу на наднациональном уровне), если в то же самое время невозможно доказать, что уже существующие инструменты функционируют правильно.
Для того чтобы правильно понять значимость этой двойной задачи, нам следует вернуться немного назад и напомнить основные вехи в эволюции структуры отчислений и государственных расходов в богатых странах начиная с XIX века.
Развитие социального государства в XX веке. Эволюцию роли государства в экономической и социальной жизни проще всего охарактеризовать, проанализировав то значение, которое приобрели налоги и сборы в своей совокупности в национальном доходе. На графике 13.1 мы представили исторические пути четырех стран (Соединенных Штагов, Великобритании, Франции, Швеции), которые довольно хорошо отражают многообразие ситуаций, наблюдаемых в богатых странах[485]. В этой эволюции обнаруживается много поразительно схожих черт и немало существенных различий.
График 13.1
Обязательные отчисления в богатых странах в 1870–2010 годах
ордината: Обязательные отчисления (в % к национальному доходу).
Примечание. Обязательные отчисления составляли менее 10 % национального дохода до 1900-1910-х годов; в 2000-2010-е годы они составляют от 30 до 55 %.
Источники: piketty.pse.ens.fr/capital21с.
Первое сходство заключается в том, что в XIX веке и накануне Первой мировой войны во всех странах налоги составляли менее 10 % национального дохода. Это отражает ситуацию, в которой государство было очень слабо вовлечено в экономическую и социальную жизнь. Взимая налоги в размере 7–8 % национального дохода, можно финансировать основные государственные институты (полицию, правосудие, армию, внешнюю политику, общую администрацию и т. д.), но не более того. После покрытия расходов на поддержание правопорядка, обеспечение прав собственности и военные нужды (на последние зачастую уходило около половины всех трат) в государственной казне мало что оставалось[486]. Государства в те времена финансировали также строительство некоторых дорог и поддержание минимальной инфраструктуры, а также определенного количества школ, университетов и больниц, однако государственные услуг и в области образования и здравоохранения, доступные остальному населению, оставляли желать лучшего[487].
С 1920-1930-Х до 1970-1980-х годов во всем богатом мире наблюдалось существенное увеличение доли национального дохода, которая приходится на налоги и на государственные расходы (прежде всего на социальные расходы). Во всех развитых странах всего за полвека доля налогов в национальном доходе выросла как минимум в три-четыре раза (иногда в пять раз, как в странах Северной Европы). Опять-таки во всех странах можно констатировать практически полную стабилизацию доли налогов в национальном доходе с 1980-Х до 2010-х годов. Эта стабилизация произошла на разных уровнях: всего 30 % национального дохода в Соединенных Штатах, около 40 % в Великобритании и от 45 до 55 % национального дохода в странах континентальной Европы (45 % в Германии, 50 % во Франции и около 55 % в Швеции)[488]. Расхождение между странами довольно значительно[489]. Однако поразительно, насколько эволюция на протяжении целого столетия была схожей в разных странах, особенно в том, что касается почти полной стабильности во всех странах в последние три десятилетия. Политические повороты и национальная специфика сыграли свою роль в движении кривых на графике 13.1 (например, в Великобритании и во Франции[490]). Однако в конечном счете они имели лишь ограниченное значение по сравнению с общей стабилизацией[491].
Таким образом, все богатые страны без исключения в XX веке перешли от баланса, в рамках которого налоги и государственные расходы составляли менее десятой части национального дохода, к новому балансу, в рамках которого на эти цели уходит от трети до половины национального дохода[492]. Следует уточнить сразу несколько важных моментов относительно этой фундаментальной трансформации.
Прежде всего видно, насколько вопрос о «возвращении государства» кажется неуместным в современном контексте: роль государства никогда не была столь велика. Чтобы получить комплексное представлении о его участии в экономической и социальной жизни, нужно принимать в расчет иные показатели. Вмешательство государства выражается не только во взимании налогов, необходимых для финансирования его расходов и трансфертов, но и в установлении правил. Например, финансовые рынки начиная с 1980-1990-х годов регулируются куда менее строго, чем в период с 1950-х по 1970-е годы. Государство также может вмешиваться в качестве производителя и собственника капитала, хотя в последние три десятилетия приватизация в промышленной и финансовой сферах уменьшила эту роль по сравнению с тремя послевоенными десятилетиями.
Тем не менее в том, что касается налогов и бюджета, — а это уже немало — государство никогда не имело такого веса, как в последние десятилетия. Не прослеживается никакой тенденции к его снижению вопреки тому, что часто приходится слышать. Конечно, в условиях старения населения, прогресса медицинских технологий и все большей потребности в образовании сам факт стабилизации отчислений в пользу государства в пропорции к национальному доходу представляется невыполнимой затеей, которую легко обещать, находясь в оппозиции, но трудно осуществить, придя к власти. Как бы то ни было, сегодня обязательные отчисления составляют около половины национального дохода почти по всей Европе, и в ближайшие десятилетия никто всерьез не собирается увеличивать их темпами, сравнимыми с периодом 1930-1980-х годов. После кризиса 1930-х годов в условиях послевоенного восстановления было вполне резонно полагать, что решение проблем капитализма заключается в безграничном наращивании веса государства и его социальных расходов. Сегодня ситуация более сложная. Государство уже совершило большой скачок вперед; второй раз этого не произойдет, по крайней мере в таком же виде.
Формы социального государства. Чтобы лучше понять проблемы, скрывающиеся за этими цифрами, нам следует теперь несколько точнее описать, к чему привело историческое повышение обязательных отчислений. Эта перемена отражает становление «социального государства» в течение XX века[493]. В XIX веке и накануне Первой мировой войны государство ограничивало себя лишь прерогативами центральной власти. На эти цели сегодня тратится чуть менее десятой части национального дохода. Рост доли отчислений в производимом богатстве позволил государству брать на себя решение все большего объема социальных задач, на которые в разных странах уходит от четверти до трети национального дохода. Эту сумму можно разделить на две сопоставимые половины: во-первых, это государственные расходы на образование и здравоохранение, а во-вторых, замещающие доходы и трансферты[494].
В начале XXI века во всех развитых странах государственные расходы на образование и здравоохранение составляют от 10 до 15 % [495]. Но в рамках этой общей схемы мы обнаруживаем значительные различия между странами. Начальное и среднее образование почти полностью бесплатно для населения во всех странах, а высшее образование может быть платным, как в Соединенных Штатах и, в меньшей степени, в Великобритании. Государственная система медицинского страхования универсальна (т. е. доступна всему населению) повсеместно в Европе, в том числе и в Великобритании[496]. Однако в Соединенных Штатах она предназначена лишь для бедняков и пожилых людей (что не мешает ей стоить очень дорого[497]).
485
Следуя традиции, мы включили в обязательные отчисления все налоги, сборы, социальные взносы, любые отчисления, которые каждый обязан платить для того, чтобы не оказаться вне закона. Различия между этими понятиями — прежде всего между налогами и взносами — не всегда ясны, и в любом случае они имеют разное значение в различных странах. Для проведения исторических и международных сравнений важно учитывать всю совокупность отчислений вне зависимости от того, уплачиваются ли они унитарному или федеральному государству, местным или региональным органам самоуправления или различным государственным ведомствам (кассам социального обеспечения и т. д.). Для упрощения изложения мы будем говорить о «налогах», однако, если это отдельно не уточняется, мы будем включать в них все обязательные отчисления.
См. техническое приложение.
486
Военные расходы обычно составляют минимум 2–3 % национального дохода и могут быть намного выше в особенно воинственно настроенных странах (более 4 % национального дохода в Соединенных Штатах в наши дни) или в странах, которые чувствуют угрозу своей безопасности и своим правам собственности (более 10 % национального дохода в Саудовской Аравии и в странах Залива).
487
Расходы на образование и здравоохранение, как правило, не превышали 1–2 % национального дохода в XIX веке. Историческая перспектива медленного развития социальных расходов с XVIII века и их ускорения в XX веке показана в: Lindert P. Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the 18th century. Cambridge University Press, 2004.
488
Можно отметить, что объем обязательных отчислений здесь выражен в пропорции к национальному доходу (обычно равному примерно 90 % валового внутреннего продукта, которые остаются после вычета 10 %, соответствующих обесценению капитала), что мне кажется более обоснованным, поскольку обесценение ни для кого не является доходом (см. первую главу). Если выразить отчисления в пропорции к ВВП. то указанные доли будут на 10 % меньше (например, 45 % ВВП, а не 50 % национального дохода).
489
Расхождение в несколько пунктов между странами может быть обусловлено чисто статистической разницей. Расхождение в 5-10 пунктов отражает реальную существенную разницу в роли, которую играет государство в различных странах.
490
В Великобритании налоги сократились на несколько пунктов в 1980-е годы — в период тэтчеровского сокращения вмешательства государства в экономику, а затем выросли в 1990-2000-е годы, когда новые правительства стали вкладывать средства в развитие государственных услуг. Во Франции усиление государства продлилось несколько дольше, чем в других странах: его роль быстро возрастала в 1970-1980-е годы, а стабилизация началась скорее в 1985–1990 годах. См. техническое приложение.
491
Стремясь сосредоточиться на долгосрочных тенденциях, мы и на этом графике отобразили средние показатели за десятилетия. Ежегодные данные по обязательным отчислениям включают самые разные мелкие циклические колебания, которые носят преходящий характер и не имеют особого значения. См. техническое приложение.
492
В Японии эти показатели немного выше, чем в Соединенных Штатах (32–33 % национального дохода). Канада, Австралия и Новая Зеландия ближе к уровню Великобритании (35–40 %).
493
На мой взгляд, понятие «социального государства» больше соответствует реальности и многообразию функций, выполняемых государством, чем более ограниченный термин «государство всеобщего благоденствия», или «welfare state».
494
Полное распределение государственных расходов для различных богатых стран (Франции, Германии. Великобритании и Соединенных Штатов) в 2000–2010 годах см. в таблице S13.2, доступной онлайн.
495
Обычно 5–6 % на образование и 8–9 % на здравоохранение. См. техническое приложение.
496
Национальная служба здравоохранения, основанная в 1948 году, стала настолько неотъемлемой частью британской национальной идентичности, что эпизод, посвященный ее созданию, вошел в церемонию открытия Олимпийских игр 2012 года наряду с промышленной революцией и рок-группами 1960-х годов.
497
Если прибавить стоимость частного страхования, система американского здравоохранения окажется самой дорогой в мире, причем с большим отрывом от прочих (около 20 % национального дохода против 10–12 % в Европе), хотя значительная часть населения не имеет медицинской страховки, а показатели здоровья нации хуже, чем в Европе. Несмотря на все недостатки, нет никаких сомнений в том, что государственные системы медицинского страхования обеспечивают лучшее сочетание затрат и выгод, чем американская система.