Страница 16 из 26
Решение проблемы национальной идентичности определяет обоснование формы государственного устройства, сочетающей единство государства с выражением исторической специфики регионов. Полярные концепции государственного устройства, представленные в постсоветский период, включают позиции сторонников восстановления унитарного государства – «единой и неделимой России» (так называемой «губернализации», т. е. структуры управления, существовавшей в Российской империи), федерализма и модели, близкой к конфедерации (сторонники которой активно выступали в период так называемого «парада суверенитетов» 1990-х гг.). Эти споры включают различные оценки той модели федерализма, которая была закреплена в Конституции 1993 г. как договорной или конституционной, децентрализованной или централизованной, принципиально различные воззрения на эволюцию этой конструкции и прерогативы центральной власти. Различие позиций в отношении действующей модели федерализма (национально-государственного самоопределения республик в рамках Конституции 1993 г. и Федеративного договора 1992 г.) представлено тремя позициями: эта модель федерализма должна быть отменена (поскольку исторически страна никогда не знала федерализма); она должна быть сохранена именно в своей конституционно-закрепленной форме как гарантия прав национальных республик; наконец, федерализм должен быть сохранен как важный элемент сдержек и противовесов, однако действующая его модель (выступающая наследием искусственного и нежизнеспособного советского национально-административного конструирования) должна быть пересмотрена исходя из представлений о гражданской нации. Первый подход выражает идеологию консервативных державников; второй – сторонников прежней советской легитимности (рассматривавшей федерализм как инструмент решения национального вопроса), третий – либеральных прагматиков[84]. Поиск новой концепции национальной идентичности (как «гражданской нации» в противоположность «этнической нации») сделал актуальным отказ от советской концепции федерализма и форм ее правового выражения. Это означало разработку концепции федерализма (или первоначально широкой культурно-национальной автономии), принципиально отличную от советской: во-первых, субъекты федерации не привязывались к нациям, а тем более этносам; во-вторых, исключалось право сецессии (юридически неуместное для федеративного государства); в-третьих, приоритет отдавался защите гражданских индивидуальных прав, а не национальных групп или меньшинств. Современные дебаты о модернизации российского федерализма включают именно эти темы: определение конституционной модели федерализма; преодоление асимметричности существующей модели; изменение соотношения национальных и социально-экономических границ субъектов и правовые возможности их пересмотра; бюджетный федерализм, федеральная интервенция, выборность губернаторов и создание эффективных институтов административного и судебного контроля над ними.
Различие подходов к федерализму обусловливает вариативность стратегий решения другой важной проблемы – формирования адекватной структуры законодательной власти: должен парламент состоять из одной или двух палат; фиксировать верхнюю палату в качестве административного института (как Государственный совет Российской империи); как представительство национальных субъектов федерации (и защиту их прав); представлять территориальные общности, независимо от проживающих на них наций. Этим позициям в определенной мере соответствуют выдвигаемые концепции бикамерализма – должен он быть сильным (когда две палаты по существу равны по своей роли в законодательном процессе, причем верхняя может блокировать решения нижней), слабым (когда эта симметрия и конгруэнтность палат отсутствует) или представлять собой некоторый промежуточный вариант (когда существует формально слабая модель бикамерализма, но верхняя палата обладает способностью блокировать часть законодательных актов, связанных с федерализмом). Исходя из этого представлены различные видения порядка формирования Совета Федерации, его реальной роли в решении конституционных и политических конфликтов (огромные конституционные полномочия верхней палаты по ст. 102 оказываются невостребованными ею); наконец, его функционирования как политического института. Здесь представлены как минимум пять основных моделей – корпоративистская, представительства от регионов, законодательного фильтра, беспристрастного арбитра, наконец, буфера в отношении регионов[85]. Этот перечень будет, однако, неполон без указания на такую крайнюю позицию, как предложение об отмене верхней палаты вообще или замене ее Государственным советом, перспективы и порядок формирования которого остаются предметом обсуждения. Троекратный порядок изменения процедуры формирования Совета Федерации (и параллельное воссоздание Государственного совета) в этом контексте – есть поиск оптимальной модели бикамерализма в постсоветской России. Этот поиск, как показывают текущие инициативы по реформированию верхней палаты, в том числе выдвинутые с принятием новейших поправок к Конституции 1993 г. – далек от завершающей стадии. Он отражает незавершенность российского федерализма, чрезвычайно различные видения его перспектив и возможностей политической организации в рамках верхней палаты – от стремления к полноценному федерализму до его превращения в номинальный. Существенное значение имеет конструирование внутреннего пространства – в решениях конституционных судов о границах централизации и децентрализации и ее типах (например, договорная или конституционная модели федерализма), определении того, в какой мере эти границы должны остаться неизменными, как должны решаться вопросы перераспределения полномочий центральных и региональных органов власти и формироваться сами эти органы (в частности, вопросы формирования губернаторского корпуса и местного самоуправления) – все это вопросы, принципиальные для вектора конституционно-правового развития.
Поиск согласования принципов солидарности и господства в рамках новой национальной идентичности получил концентрированное выражение в текущих спорах о доктрине суверенитета[86]. В современных дебатах актуализируются такие его интерпретации как «национальный суверенитет», «народный суверенитет» и «государственный суверенитет» с различными выводами в отношении международного и внутреннего права, федерализма и централизации политической власти – необходимости выстраивания ее «вертикали» или, напротив, расширения социального контроля над ней. Внутренне противоречивая концепция «суверенной демократии», выдвинутая в качестве квазиофициального ответа на вызов «цветных революций», оказалась неприемлемой для крайних течений – консерваторов (отстаивавших суверенитет без демократии) и либералов (требовавших «демократию без прилагательных»). Но она не стала полноценным ориентиром и для прагматиков, поскольку не выдвигала четкого вектора преобразования государственности по мере завершения задач переходного периода.
Важным аспектом дискуссии о справедливости является тема соотношения права и силы. Существо конституционного кризиса предстает как противопоставление права (выражения нравственного идеала справедливости) и силы (не опирающейся на справедливость как нравственную основу). Между ними возможны три различных комбинации: перерождения права в силу (в результате чего право становится бессильным и происходит утверждение авторитаризма); столкновение одной силы с другой, когда каждая претендует на то, что является правом (на деле не являясь им в момент столкновения); и, наконец, превращение силы в право (когда происходит легитимация существующего порядка вещей). В постсоветский период первая комбинация ассоциировалась с коммунистическим режимом, вторая – с переходным периодом, третья – с перспективными задачами его трансформации в правовое государство. Выражением конфликта права и силы стало разграничение понятий социальной и конституционной революций – ключевой элемент стратегии правовых реформ. Либеральная программа исключала социальную революцию, предполагая, что социальные преобразования должны осуществляться правовыми методами. Однако, при решении конституционного вопроса в постсоветский период присутствовали различные стратегии – конституционной реформы и конституционной революции. Понятие конституционной революции принципиально отличалось от понятия социальной революции тем, что затрагивало исключительно сферу правового регулирования (такие изменения конституции, которые делаются с вынужденным нарушением положений предшествующего основного законодательства).
84
Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003.
85
Совет Федерации. Эволюция статуса и функций. М.,2003.
86
Идея суверенитета в российском, советском и постсоветском контексте. Материалы научного семинара. М., 2008. Вып. № 4 (13).