Страница 3 из 7
Данный закон был рамочным, практически не имел норм прямого действия и требовал принятия более 20 федеральных законов, раскрывающих те или иные его положения.
Новый, на тот период времени, закон хотя и был некачественным, все-таки дал определенный импульс как федеральным государственным органам, так и государственным органам субъектов Российской Федерации к формированию новой системы государственной службы в стране. При этом положительным фактором принятия этого закона также следует считать активизацию субъектов Российской Федерации к самостоятельной законопроектной деятельности в сфере государственного управления. Эти тенденции продолжают действовать и в настоящее время.
В отношении денежного содержания в федеральном законе было прописано немногое. Не имея норм прямого действия, закон все решения о порядке установления денежного содержания государственных служащих отсылал на утверждение другим федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации. Федеральный закон № 119-ФЗ лишь установил, что денежное содержание государственных служащих состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы и выслугу лет, а также премий по результатам работы.
Несколько неожиданным выглядело решение законодателя утвердить для государственных служащих квалификационные разряды, а в составе денежного содержания такую выплату, как надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд. Решение явилось следствием компромисса депутатов Государственной Думы в ходе работы над проектом закона. До этого квалификационные разряды верой и правдой служили одним из инструментов Кодекса законов о труде СССР, а затем и постсоветской России тарификации и оплаты труда рабочих – разрядников предприятий и организаций.
Многие депутаты Государственной Думы выступали против предлагаемого в первоначальном варианте законопроекта о присвоении государственным служащим чинов и установлении им надбавки за такой чин, считая это возвратом к утвержденному еще в 1722 г. Петром I Табелю о рангах. При этом какой-либо альтернативы эти депутаты не высказывали, что длилось довольно продолжительное время. В этой сложной ситуации и прозвучало предложение депутата Г. А. Явлинского (возглавлявшего в то время партию «Яблоко», ранее работавшего в Государственной комитете СССР по труду и социальным вопросам, в стенах которого зародилась единая 18-разрядная тарифная сетка для оплаты труда работников бюджетной сферы) о присвоении государственным служащим не чинов, а квалификационных разрядов. Это предложение без особых споров и обсуждений и было принято депутатами в качестве альтернативного и компромиссного решения.
Федеральный закон № 119-ФЗ в отношении введения нового денежного содержания для государственных служащих федеральных государственных органов начал действовать лишь в апреле 1997 г. Однако новое денежное содержание было введено не федеральным законом, как это было определено в указанном акте, а указом Президента Российской Федерации, восполнявшим до принятия другого специального федерального закона правовой пробел в законодательстве. Следует отметить, что практика восполнения пробелов в виде утверждения указов Президента России вместо законов, принятие которых, как известно, требует значительного времени, в части реализации указанного федерального закона в течение 1995–2000 гг. имела много примеров.
Анализируя состав и размеры денежного содержания, введенного Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих»[5], можно сделать следующие выводы.
Впервые при оплате труда государственных служащих появились надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд и особые условия государственной службы. Таким образом, вместо ранее действовавшей системы заработной платы работников государственных органов была создана новая система денежного содержания государственных служащих.
Следует отметить, что формирование нового государственного аппарата, явно не готового к условиям перехода к рыночной экономике, осуществлялось довольно болезненно. Еще до начала работы над проектами нового законодательства о государственной службе кадровому составу специалистов – разработчиков и проектировщиков правовых норм был нанесен серьезный ущерб. Например, многие высококвалифицированные специалисты в области труда и заработной платы органов государственного управления бывшего Союза ССР в течение 1992 г. не могли продолжать заниматься нормотворческой деятельностью и, как правило, уходили из государственных органов. Это явилось следствием негласных указаний не принимать во вновь образованные государственные органы России на должности от начальника отдела и выше бывших союзных специалистов. Такие указания были даны занимавшим в тот период должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. Н. Шохиным, курирующим вопросы труда и занятости, руководителям соответствующих ведомств. При этом на указанные должности приходили, как правило, специалисты из органов управления бывшей РСФСР, занимавшиеся до этого не более чем «ретрансляцией» и «переложением на свой лад» государственных решений в области труда и социального развития, подготовленных в государственных структурах СССР.
Новой системе государственной службы в тот период были характерны недостатки в организации труда государственных служащих и его оплаты. К таким недостаткам можно отнести следующие:
• неудовлетворенность результатами своей деятельности;
• несоответствие уровня оплаты труда законодательно установленным запретам и ограничениям, ответственности, сложности и напряженности служебной деятельности;
• несправедливость в оплате труда и оценке заслуг;
• неясность в правах собственности;
• низкое качество должностных инструкций и непрозрачность функционала;
• нерегламентированная система конкурсного отбора и аттестации персонала государственных органов.
В этих условиях нельзя не задать вопрос к чему могли привести и привели указанные недостатки.
Отсутствие должного баланса между размером денежного содержания и иными государственными социальными гарантиями государственных служащих (преференциями), с одной стороны, и уровнем законодательно установленных запретов и ограничений, ответственности, служебной нагрузки и условиями служебной деятельности, с другой – не обеспечивало социальной защищенности этих служащих, что не способствовало привлечению на государственную службу перспективной молодежи и сохранению квалифицированных кадров.
Небывалый всплеск преступности и других аналогичных отрицательных явлений, охвативших в тот момент все общество России, стал не случайным событием.
Как свидетельствует практика развитых государств с переходной экономикой негативной тенденцией их современного развития является рост преступности.
Взятки, воровство, мошенничество, коррупция, уклонение от налогов, искажение данных бухгалтерского учета (девиантное поведение) стали бичом экономики многих стран. Специалисты США пишут: «С 1987 по 1991 г. в Великобритании объем мошенничества увеличился более чем в 2 раза… В США каждые трое из десяти работников ищут возможность что-либо украсть, другие трое из десяти украдут, как только представится такая возможность и лишь четверо останутся честными при любых обстоятельствах. Почти 87 % менеджеров способны на мошенничество 55 % менеджеров не доверяют высшему руководству»[6].
Известно, что 1992–1993 гг. в России были периодом шоковой терапии в экономике страны команды Ельцина – Гайдара. Практически все население было вынуждено буквально выживать в этот период. Естественно, это коснулось и работников центрального аппарата государственных органов. Автор, будучи в то время на государственной службе, занимая должность заместителя начальника управления федерального министерства, получал заработную плату на уровне секретаря приемной руководителя средней коммерческой структуры, и был свидетелем таких негативных явлений, появившихся в государственных органах, как использование служебного положения и служебного времени государственными служащими в личных целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей в виде розничной торговли товарами широкого потребления, ремонта и пошива (вязания) одежды, игры на деньги в автоматах и казино, операциями с валютой и ценными бумагами, выполнения вне пределов государственного органа других оплачиваемых работ.
5
Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 10. Ст. 1164.
6
Альбрехт У., Вейц Дж., Уильямс Т. Мошенничество. Луч света на темные стороны бизнеса. СПб.: Питер, 1995. С. 22–28.