Похищение Евразии

Но постепенно Президенту и Правительству стало ясно, что расклад сил и в новой Думе не позволяет запросто перечеркнуть результат нашей работы. Соответственно, в начале лета 1996 года Правительство все-таки вынуждено было внести в Думу законопроект «О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции».

Как мы и предсказывали, все уверения лоббистов исходного варианта закона о СРП в его «точечном» действии (не более чем на полтора десятка месторождений) — оказались заведомым обманом. Спустя всего полгода после вступления закона в силу Правительство предложило нашему Парламенту утвердить перечень предполагаемых к переводу на режим СРП месторождений и участков недр, состоящий сразу из двухсот пятидесяти (!) объектов.

Самым же замечательным при этом было то, что законопроект о перечне состоял исключительно из названий месторождений и участков недр, то есть из слов, абсолютно ничего не говорящих большинству депутатов. Ни каких-либо паспортов месторождений (с предполагаемыми объемами запасов сырья и т.п.), ни технико-экономических обоснований перевода месторождений на иной режим недропользования, включая данные, подтверждающие нерентабельность недропользования в действующем лицензионном режиме, ни даже материалов аудита частных компаний-недропользователей, уже разрабатывающих месторождения по лицензионной схеме (но, естественно, желающих перейти на более выгодный для них режим СРП — разумеется, без конкурса)... Абсолютный кот в мешке — как такой закон принимать?

И, естественно, опять старая песня: «Закон надо принимать немедленно, каждый день задержки — ущерб стране!... Да в чем тут разбираться? Некогда разбираться: инвесторы окончательно теряют терпение... Депутаты ничего не понимают, но тормозят приток в страну иностранных инвестиций...»

И здесь надо отдать должное Государственной Думе созыва 1995-1999 гг.: как минимум, в начальный период своей деятельности, несмотря на все разнообразное давление, она не шла в подобных вопросах на поводу у исполнительной власти. И вместо того, чтобы, как это предлагали лоббисты интересов транснациональных компаний, немедленно принять закон в первом чтении, а разбираться уже на уровне поправок, Государственная Дума 18 июля 1996 года большинством голосов приняла решение направить законопроект «О перечне участков недр...» на экспертизу в Счетную палату России[28].

Экспертиза была нами проведена, и по ее результатам в Думу был направлен «Отчет о результатах финансовой экспертизы проекта федерального закона „О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции“».

Что же показала экспертиза? Согласия на что исполнительная власть добивалась от Парламента?

Прежде всего, Правительство не смогло представить Счетной палате абсолютное большинство из запрошенных нами материалов, в том числе:

— основания для включения в перечень конкретных участков недр и месторождений;

— технико-экономические обоснования необходимости разработки участков недр и месторождений на условиях раздела продукции;

— расчет максимально допустимого, дополнительного к уровню 1995 года, объема прокачки нефти по действующим трубопроводам и тем, строительство которых запланировано на период до 2005 года: в целом и с разбивкой по трубопроводам;

— финансово-экономическое обоснование законопроекта как роспись доходов и расходов федерального бюджета в условиях:

а) лицензионной схемы (при действующей налоговой системе);

б) соглашений о разделе продукции;

— материалы правительственных экспертиз.

В принципе, одного лишь непредставления Правительством необходимых материалов (неважно, будь то в силу нежелания их представить, или же в виду полного отсутствия таковых) вполне достаточно для того, чтобы дать отрицательное заключение на законопроект. Но мы сочли необходимым дать депутатам информацию, которую все-таки можно получить на основе данных Правительства и иных (кроме официальной правительственной информации) разнообразных источников.

Так, нами сразу был установлен ряд прямых нарушений закона со стороны Правительства. Например, в противоречие с требованием закона «О соглашениях о разделе продукции» из представленных в перечне 250 объектов лишь по 117 решение о переводе на режим СРП было согласовано с представительными органами власти субъектов Российской Федерации. Причем это касалось не каких-то сравнительно мелких месторождений. Напротив, Правительством РФ без согласования с Собранием депутатов Ненецкого автономного округа в перечень была включена крупнейшая нефтегазоносная Тимано-Печорская провинция...

Кроме того, оказалось, что оценить реальные объемы запасов сырья в месторождениях, переводимых на режим СРП, не представляется возможным, так как Государственной комиссией по запасам были утверждены запасы лишь по 42 месторождениям из 250 включенных в перечень. Но в качестве неофициальных оценок эксперты указали, что предлагаемые к переводу на режим СРП участки недр и месторождения содержат около сорока процентов (!) всех разведанных запасов нефти в России. Вот такой «точечный» закон...

Выяснилось также, что по большинству месторождений нет никаких доказательств, подтверждающих, что их разработка в условиях основной действующей в России (равно как и в большинстве стран мира) лицензионной системы является нерентабельной. При этом сравнительный прогноз экономических показателей освоения месторождений в условиях действующей лицензионной системы и на условиях СРП имелся в Правительстве лишь по 30 месторождениям...

Более подробно нашими сотрудниками были проанализированы ситуации с несколькими месторождениями. И во всех случаях основной вывод был один: делать щедрые подарки собственникам соответствующих нефтяных компаний у нас — у государства и общества — нет ни малейших оснований.

В частности, на режим СРП предполагалось перевести Красноленинское месторождение, которое уже разрабатывалось акционерным обществом «Кондпетролеум» по обычной лицензионной схеме. В соответствии с законом о СРП, в такой ситуации конкурс можно не проводить, а стороной соглашения автоматически становилось АО «Кондпетролеум».

Конечно, сама возможность без конкурса переводить на режим СРП месторождения, по которым недропользователь ранее уже принял на себя обязательство работать по лицензионной схеме, является для нормального государства абсурдом. Но это осталось одним из тех дефектов закона, которые нам, увы, не удалось устранить в согласительной комиссии. Не удалось по вполне понятной причине: недропользователи, претендовавшие на пересмотр отношений с государством в свою пользу, видимо, оказались сильными лоббистами, особенно эффективными в предвыборный период...

Из имевшейся у нас информации можно было сделать вывод, что эксплуатация данного месторождения в рамках действующей лицензионной схемы с сохранением неизменных налоговых ставок является нерентабельной и компания «Кондпетролеум» на протяжении уже ряда лет работает себе в убыток. Чтобы добыча стала рентабельной, нужно внедрение новых технологий и соответствующие инвестиции более чем в миллиард долларов, но источников средств для инвестирования у компании нет. Перевод же на СРП — как это следовало из «Технико-экономического обоснования разработки Красноленинского месторождения АО „Кондпетролеум“ на условиях раздела продукции», подготовленного компанией «Сиданко», — позволял разработку сделать рентабельной. Предварительный проект соглашения, условия которого приводились в ТЭО, предусматривал плату за недра (роялти) — 3 процента, долю компенсационной нефти — 85 процентов, раздел прибыльной нефти между Россией и недропользователем — пополам, налог на прибыль — 35 процентов[29]. При этих условиях поступления в бюджеты всех уровней за период с 1997 по 2015 годы оценивались разработчиками ТЭО в 1 миллиард 937 миллионов долларов, что примерно в два раза больше, нежели планировавшиеся поступления при сохранении лицензионной схемы недропользования (при дальнейшем падении производства).

28

По закону Счетная палата РФ выполняет функции не только контрольные, но и экспертные.

29

Выше, когда мы говорили о наших ключевых интересах при организации недропользования, на первое место мною не случайно был поставлен вопрос не о прямых доходах от полученной государством нефти, а о механизмах, гарантирующих направление компенсационной части сырья на развитие отечественной экономики. И в данном случае вы можете сравнить, что для нас важнее. С одной стороны: 7,5% от общего объема нефти (полагающаяся России доля от прибыльной части), плюс 35%-ый налог на прибыль (для простоты расчета — с такой же доли недропользоватедя от прибыльной части нефти (7,5% от всей нефти)), плюс 3% от общего объема — предполагаемая плата за недра (роялти); итого — 13,125% от общего объема нефти в стоимостном выражении. С другой стороны — 85% общего объема нефти, которые компенсируют расходы недропользователя на заказы (либо зарубежным подрядчикам, либо — российским машиностроителям, строителям, транспортникам...) Что важнее: 13% или 85%? А ведь при разумном и ответственном подходе — и выбирать не надо: Россия вправе и должна получать и то, и другое. Правомерен и другой вопрос: неужели недропользователь согласен всерьез работать за такое небольшое вознаграждение? Ведь после уплаты налога на прибыль ему останется менее двух процентов от стоимости общего объема нефти. И тут-то и выяснится, что если компенсационную долю сырья на заказы своему машиностроению мы не повернем, а расходование средств всерьез контролировать не будем, то недропользователь, так уж и быть, готов работать даже «себе в убыток»... — точно зная, что реальную прибыль он получит из завышения расходов, покрываемых компенсационной частью нефти. Если же компенсационная часть (составляющая в данном случае по проекту 85 процентов от общего объема сырья) будет взята под надлежащий государственный контроль, то не исключено, что такой проект — с реальной чистой прибылью недропользователя менее чем в два процента от общего объема сырья — станет невыгоден недропользователю и он от такого соглашения откажется. Что ж, тогда, может быть, стоит пойти и на увеличение доли недропользователя в прибыльной части нефти.

Но в общем случае (не применительно к Красноленинскому месторождению, являющемуся градообразующим) рационален другой подход. Сами посудите. Получается, что на ряде месторождений сегодня соотношение стоимости добываемого сырья и технологического оборудования (плюс трудозатрат) таковы, что государству для получения тонны нефти надо позволить извлечь из земли десять тонн этого невозобновляемого ресурса и из них почти девять тонн отдать «инвестору». Не абсурд ли? Так, может быть, в таком случае стоит эту нефть оставить внукам — до того момента, когда и самой нефти на Земле останется меньше (а значит, она будет относительно дороже), и технологии нефтедобычи станут существенно более совершенными и относительно дешевыми по сравнению со стоимостью добываемого сырья?