Страница 7 из 16
Управление и финансирование. В мировой школе проявляются важные тенденции при реформировании управления образованием. Идет поиск баланса между управленческими функциями на школьном, региональном и национальном и уровнях. Хотя в некоторых случаях оказывается целесообразно укреплять центральное управление как координатора школьной политики, зачатую централизованные структуры оказываются неэффективными. При реформировании управления школы есть необходимость преодолеть бюрократизацию управленческих структур, выражающуюся, прежде всего, в поэтажном распределении власти, находить компромисс между жесткой централизацией и широкой автономией.
В ведущих странах мира существенно различается политика финансирования образования. Если в России ежегодные расходы на образование составляют 3,6 % ВВП, то в западноевропейских государствах – 5–6 %. В Китае на общее образование ежегодно затрачиваются средства, составляющие около 1,5 % от соответствующих общемировых расходов.
Общественные школы обязательного образования – бесплатные, частные общеобразовательные учебные заведения – платные. В ряде стран существует группа дорогих и привилегированных частных учебных заведений: «Премьер» и «Президент» (Россия), «публичные школы» (Англия), «независимые школы» (США) и пр. Финансовая государственная политика отдельных стран в отношении частных и общественных школ базируется на разных принципах: преференции для общественных учебных заведений (Россия, Англия, Япония), равное финансирование (США, Франция). В России законодательством предусмотрена частичная компенсация государством обучения учащихся в частных школах.
Россия. В России обозначились стремления создать компромисс между жесткой централизацией и широкой автономией при управлении школьным делом. Система общего образования подчинена Федеральному министерству, органам субъектов Российской Федерации, местным муниципальным органам. В компетенции федеральных властей находится разработка целевых программ развития образования, общегосударственных стандартов обучения, определение порядка аттестации работников образования, формирование структуры системы образования, финансирование образовательных учреждений. На региональном уровне школьной системой ведают органы управления образованием и местного самоуправления. В их компетенцию входят регистрация общеобразовательных учреждений; разработка учебных планов; оплата труда педагогов; организация питания учащихся; вопросы перевода отдельных учащихся в классы компенсирующего обучения и др.
Деятельность отдельных общеобразовательных заведений строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формы самоуправления: совет школы, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Школы самостоятельно разрабатывают свои учебные планы на основе государственных стандартов. Они имеет право по просьбе родителей открывать группы продленного дня, классы компенсирующего обучения и коррекционные классы. Учебные заведения сами решают вопросы о переводе учащихся в следующий класс и т. п.
В управлении образования в последние годы возникла тенденция возвращения к гипертрофированной централизации. Автономия школ во многом оказалась нежизнеспособной и отторгается потому, что была инициирована сверху, а не самими учебными заведениями. Есть и другие проблемы управления и финансирования: каков должен быть баланс инвестиций в массовые и элитарные учебные заведения, быть ли общественным школам муниципальными или федеральными, как следует платить учителям заработную плату – по окладу или по результату и т. д.
В конце 1-го десятилетия XXI в. заметно увеличились ассигнования на общее образование. Они утвердились как одна из основных статей бюджета. Россияне вправе давать детям домашнее общее образование и получать на это государственные субсидии. Затраты родителей на обучение в негосударственных учебных заведениях должны возмещаться в определенных пределах из общественных средств. Однако, фактически, этого не происходит. Вопрос о том, чтобы законодательно закрепить равенство частных и государственных общеобразовательных учреждений при финансировании, был поставлен в 2009 г. президентом РФ Д.А. Медведевым.
США. Соединенные Штаты поделены на школьные округа (дистрикты): 15,5 тыс. в 50 штатах. Обычно они сравнительно невелики (до 50 тыс. учащихся), но есть попросту огромные. Например, в Нью-Йорке насчитывается до 1 млн. учащихся.
При управлении школьным делом полномочия конгресса, федеральной администрации, штатов, округов и отдельных учебных заведений разделены. Разделение властных полномочий приводит к высокой степени децентрализации управления. Идея местного самоуправления школы рассматривается как традиционно важная для нации. Такая традиция подчеркнута в правительственном документе «Цели 2000» (1994): «Роль федерального правительства… была и остается ограниченной в области образования… Вашингтон может лишь помогать, определять стандарты, выявлять образцы достижений, осуществлять дополнительное финансирование» [Goals 2000: Educate America Act].
Все государственные школы относятся к какому-либо образовательному округу. Большинство мест в окружных комитетах по образованию занимают делегаты от родителей. Остальных членов делегируют учителя и администрация отдельных школ. Комитеты отдельных штатов и администрация дистриктов разрабатывают региональную школьную политику, устанавливают стандарты учебных программ, которые могут значительно отличаться от программы образования в других штатах, распределяют ассигнования между округами, определяют квалификационные требования для преподавателей, занимаются материально-техническим оснащением школ. Каждый штат и дискрикт организуют по своей программе школьные экзамены, либо вовсе не имеет таковых. Это означает, что основные вопросы (чему учить, кто и за какую плату учит, как оценивать и переводить школьника в очередной класс, при каких условиях вручать свидетельства об образовании, какими пользоваться учебниками) находятся в компетенции дистриктов и штатов. Принимает на работу и увольняет учителей дистрикт, иногда по рекомендации директора школы, если последний достаточно авторитетен. Последняя инстанция в трудовых спорах – также дистрикт. Несмотря на то, что общеобразовательные школы разделены административно и территориально, они вертикально интегрированы. Как правило, две-три начальные школы относятся к одной младшей средней, куда переходит выпускники этих начальных школ. В свою очередь две-три младшие средние школы интегрированы с одной старшей высшей школой.
Противники централизации добивались в конгрессе в 1981 г. ликвидации Министерства образования, передачи его функций и возможностей в ведение штатов и дистриктов. Соответствующий законопроект не прошел из-за оппозиции сторонников сохранения роли центра при управлении школой. Несмотря на высокую степень децентрализации и второстепенную роль федерального центра в управлении, национальное министерство образования, которое работает в тесной связи с департаментами образования штатов и округов, может оказывать влияние на управление школы. В последние годы министерство не только сохраняет общее руководство школьным делом, но и несколько увеличивает масштабы своего влияния, прежде всего за счет увеличение финансирования из центра.
Делопроизводство в сфере образования до предела регламентировано и компьютеризировано. Служебная переписка осуществляется исключительно по электронной почте. У административного персонала есть четкие служебные инструкции, согласно которым он должны действовать. Комментируя такой стиль управления, наш соотечественник А. Димиев пишет: «Любое отклонение от инструкций недопустимо. Причем это возведено в категорию морали, а не просто хорошее или плохое исполнение служебных обязанностей. Следование инструкциям – хорошо. Нарушение инструкций – плохо. Никого не интересует конечная цель. Если ты нарушишь инструкцию и добьешься положительного результата, этого никто не заметит. Но вот если ты просчитаешься, и результат нарушения инструкции будет отрицательный, тебя накажут очень сурово, вплоть до увольнения» [А. Димиев (2008)].