Страница 13 из 19
Но проблемы, которые ставило перед конгрессом применение Статей конфедерации, усугублялись с каждым годом, и многие американцы понимали, что необходимо что-то предпринять. Начало было положено в 1785 г. на встрече Вирджинии и Мэриленда в Маунт-Верноне для решения вопросов торговли между штатами, в частности навигации в Чесапикском заливе и по реке Потомак. Вскоре выяснилось, что Делавэр и Пенсильвания тоже хотели бы принять участие в переговорах, и в 1786 г. Вирджиния предложила всем штатам направить делегатов в Аннаполис в штате Мэриленд, чтобы попытаться решить торговые проблемы, возникающие между штатами. Предложение приняли девять штатов, но только представители пяти из них (Нью-Йорка, Нью-Джерси, Делавэра, Пенсильвании и Вирджинии) приехали вовремя для участия в заседаниях. Тогда Александр Гамильтон из Нью-Йорка предложил рассмотреть более широкий круг вопросов, чем торговля между штатами. Он написал доклад, принятый собранием, в котором делегатам предлагалось обратиться к ряду штатов с призывом в 1787 г. послать своих представителей в Филадельфию на специальный конвент с целью разработки «положений, которые они сочтут необходимыми, для учреждения федерального правительства, отвечающего требованиям острой ситуации в Союзе». Другими словами, он добивался основательного пересмотра Статей конфедерации для создания действительно работоспособного центрального правительства, обладающего реальной и эффективной властью.
В соответствии со Статьями конгресс добавил к предложениям делегатов свои рекомендации и призвал штаты назначить делегатов на конвент в Филадельфии «с единственной и экстренной целью пересмотра Статей конфедерации.
Все штаты, за исключением Род-Айленда, откликнулись, отправив своих представителей (всего 55 человек) на конвент, состоявшийся в мае 1787 г. Такое количество людей, собравшихся с определенной целью, лишний раз подтверждало, что штаты осознают необходимость принять неотложные меры, если они хотят сохранить Союз. Неудивительно, что здесь присутствовал и целый ряд знаковых фигур. Первым и самым значимым был генерал Джордж Вашингтон, к тому времени имевший статус национального героя, чье присутствие придавало этой встрече высокую степень легитимности. Были здесь и Джеймс Мэдисон, который представил проект абсолютно новой системы власти, и Александр Гамильтон, убедительно выступавший за создание более сильного и эффективного центрального правительства. Среди других уважаемых делегатов можно назвать Гувернера Морриса и Джеймса Уилсона из Пенсильвании, Роджера Шермана и Элбриджа Джерри из Массачусетса, Джорджа Мэйсона и Эдмунда Рэндольфа из Вирджинии. Уильям Джексон из Джорджии был избран секретарем, но его журнал записей содержит очень мало сведений о том, что происходило на собрании. К счастью, Джеймс Мэдисон делал подробные записи, которые были опубликованы в 1840 г., вскоре после его смерти.
Прежде всего Филадельфийский, или Конституционный, конвент избрал председателем Джорджа Вашингтона. Следующим стало решение засекретить дебаты, как это делалось в ассамблеях большинства колоний. Было решено сохранять все в тайне по очень простой причине: с самого начала делегаты намеревались «почистить» Статьи конфедерации и написать абсолютно новый документ. Знай об этом решении некоторые штаты, они могли бы отозвать своих представителей.
29 мая, как только собрание приступило к работе, губернатор Вирджинии Эдмунд Рэндольф предложил разработанную Мэдисоном форму правления, основанную скорее на интересах нации, чем штатов. Этот Вирджинский план, или План крупных штатов, как его называли, предусматривал систему власти из трех независимых ветвей – законодательной, исполнительной и судебной, – где каждая имеет определенные полномочия и может контролировать две другие. В идеале план был направлен на создание системы сдержек и противовесов. Конгресс – законодательная ветвь, которую основатели считали центральным элементом властной структуры, состоял из двух палат. Нижняя палата, избираемая каждые два года прямыми выборами пропорционально населению, должна была избирать членов верхней палаты из представителей, выдвинутых каждым штатом. Такая система предоставляла конгрессу широкую законодательную власть, позволяя отменять законы штатов, что немедленно вызвало шквал критики. Законодательная власть также назначала исполнительную и судебную власть – Верховный суд и суды низшей инстанции. И наконец, надзорный совет, состоявший из представителей исполнительной и законодательной власти, имел право налагать вето на законодательные акты.
Вирджинский план, очевидно, был выгоден штатам с большим населением, что вызывало беспокойство малых штатов. Их делегаты предпочитали план, выдвинутый 15 июня Уильямом Патерсоном из Нью-Джерси и известный как План Нью-Джерси, или План малых штатов. Повторяя Статьи конфедерации, он предлагал однопалатный законодательный орган, где каждый штат имел бы один голос независимо от размеров населения. Представителей в конгресс должны были выбирать правительства штатов, как и коллегиальный орган исполнительной власти и Верховный суд, причем исполнительная власть не была наделена правом вето. Хотя План Нью-Джерси предоставлял правительству право устанавливать налоги и регулировать внешнюю и внутреннюю торговлю, а также включал положение о том, что законы, издаваемые конгрессом, будут верховными законами страны, он представлял собой лишь слегка подправленные Статьи конфедерации, которые уже продемонстрировали свою нежизнеспособность. Вирджинский план имел перекос в сторону пропорциональной системы представительства, но тем не менее предлагал совершенно иную, инновационную систему власти.
И действительно, часть делегатов конвента предпочла бы ограничиться внесением поправок в Статьи конфедерации, как бы сложно это ни оказалось. Ни в коем случае они не желали урезать власть и права штатов, а некоторые из них, например губернатор Нью-Йорка Джордж Клинтон, – и свою личную власть. Клинтон и еще несколько делегатов покинули конвент, когда поняли, что остальные их не поддерживают.
Эти два плана делегаты конвента обсуждали не один день и, поскольку были искренне заинтересованы в том, чтобы решить возникшие перед страной проблемы, такие как обеспечение жизнедеятельности штатов и создание сильной центральной власти, то в конце концов прибегли к компромиссу. Чтобы прийти к согласию, и большие и малые штаты должны были чем-то поступиться: только так они могли получить то, что считали особенно для себя важным.
Чтобы выйти из тупика, Роджер Шерман, делегат от Коннектикута, внес предложение, которое назвали Коннектикутским компромиссом. Конгресс, высший законодательный орган, будет двухпалатным. Нижняя палата, то есть палата представителей, будет избираться прямым голосованием по пропорциональной системе, что отвечало требованиям крупных штатов. Сенат, верхняя палата, будет избираться штатами, причем каждый штат будет представлен двумя депутатами, что обеспечит равное представительство и будет отвечать требованиям малых штатов. Другие компромиссы касались включения трех пятых рабов в число населения при определении представительства штата в нижней палате, а также невмешательства в вопросы работорговли на протяжении двадцати лет. Кроме того, конвент дал конгрессу полномочия регулировать вопросы торговли, как того требовал Север, но запретил вводить налоги на экспорт, на чем настаивал Юг, защищавший экспорт своего хлопка и табака.
Все эти компромиссные решения были приняты к концу июля, а затем переданы комитету из пяти человек для составления окончательного проекта конституции. 6 августа комитет передал законченную работу конвенту. После месяца обсуждений делегаты согласились, что члены палаты представителей будут избираться на двухлетний, сенаторы – на шестилетний, а главы исполнительной власти – на четырехлетний срок. Отныне штатам запрещалось печатать деньги и нарушать обязательства по контрактам. Документ подробно описывал полномочия конгресса, но содержал мало сведений о двух других ветвях власти. Очевидно, предполагалось, что этим займется законодательная власть. Уточнялось только, что президент будет избираться коллегией выборщиков, избранных в каждом штате, и что члены органов высшей судебной власти будут назначаться. Проект наделял главу государства правом вето, правом назначения на должности, а также полномочиями главнокомандующего вооруженными силами. Он предписывал создание Верховного суда и судов низшей и промежуточной инстанций в количестве, периодически определяемом конгрессом, а также запрещал издавать законы о лишении гражданских и имущественных прав за государственную измену (билли об опале) и законы ex post facto (то есть имеющие обратную силу). Кроме того, он предусматривал выплату жалованья всем трем ветвям власти из государственной казны, а не из казны штатов.