Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Часто утверждается, что все крупные проекты не похожи друг на друга, и поэтому их нельзя сравнивать. Действительно, проекты туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд во многом отличаются. Однако, что касается роста себестоимости, между этими и другими крупными проектами существует поразительное сходство – это тенденция к существенной недооценке затрат в процессе предварительной оценки проекта. К такому же выводу мы приходим, изучая данные большого количества крупных транспортных инфраструктурных проектов и других типов проектов. В таблице II.i финансовые перерасходы для туннеля под Ла-Маншем, транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд сопоставляются с перерасходом средств для ряда других транспортных проектов. Как мы покажем в главах 3 и 4, проблема с превышением расходов усугубляется еще и получением доходов ниже прогнозируемых. Вследствие этого проекты становятся еще более рискованными с финансовой точки зрения.

Существует лишь несколько исследований, тщательно сопоставляющих прогнозируемую и реальную стоимость для относительно большого количества транспортных инфраструктурных проектов. Мы выявили четыре таких исследования. Первое проводилось Генеральным аудитором Швеции и охватывало 15 транспортных и железнодорожных проектов общей стоимостью 13 миллиардов шведских крон (цены 1994 г.)[37]. Согласно данным исследования, средний перерасход средств для восьми автотранспортных проектов составил 86 процентов с разбросом от 2 до 182 процентов, в то время как средний перерасход средств для семи железнодорожных проектов составил 17 процентов, от –14 до +74 процентов. При этом стоит отметить, что во время проведения этого исследования две трети проектов находились на стадии строительства. Поэтому общая сумма издержек этих проектов может оказаться выше, чем ожидаемые конечные расходы, приводимые Генеральным аудитором Швеции.

Второе исследование было проведено Министерством транспорта США и охватывало 10 американских проектов железнодорожных перевозок общей стоимостью 15,5 миллиардов долларов (цены 1988 г.)[38]. Общий перерасход средств в этих проектах составил 61 процент от –10 до +106 процентов для отдельных проектов.

Третье исследование было осуществлено Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта Великобритании и охватывало 21 систему метрополитена в развивающихся и новых промышленно развитых странах, каждую стоимостью 22–165 миллионов долларов (цены 1987 г.)[39]. В 13 метрополитенах был отмечен перерасход средств. Шесть метрополитенов имели перерасход более чем на 50 процентов, два из них в диапазоне от 100 до 500 процентов. Три метрополитена имели перерасход в диапазоне от 20 до 50 процентов и остальные четыре – от –10 до +20 процентов.

Четвертое и последнее исследование было предпринято в Ольборгском университете Дании. Это наиболее всестороннее из всех четырех исследований, охватывающее 258 проектов стоимостью приблизительно 90 миллиардов долларов (цены 1995 г.). Это первое исследование, позволяющее сделать статистически значимые выводы относительно превышения расходов в транспортных инфраструктурных проектах[40]. Среди типов проектов – мосты, туннели, шоссейные дороги, автострады, высокоскоростные железные дороги, городские и междугородные железнодорожные пути. Проекты находятся в 20 странах на пяти континентах, включая как развитые, так и развивающиеся страны. Все они были выполнены в период между 1927 и 1998 гг. Более старые проекты были взяты в качестве примера, чтобы выяснить, повышается ли точность сметной стоимости со временем, то есть наблюдается ли прогресс в области оценки расходов. Основные результаты Ольборгского исследования (все высоко значимые и, по всей вероятности, заниженные) таковы:

• В девяти из 10 транспортных инфраструктурных проектов расходы недооценены, что привело к превышению расходов;

• Реальная стоимость железных дорог в среднем на 45 процентов выше, чем сметная (стандартное отклонение, ст. откл. = 38);

• Реальная стоимость непрерывных транспортных сообщений (туннелей и мостов) в среднем на 34 процента выше, чем сметная (ст. откл. = 62);

• Реальная стоимость дорог в среднем на 20 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 30);

• Реальная стоимость всех типов проектов в среднем на 28 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 39);

• Недооценка расходов и перерасход средств присутствуют в 20 странах на 5 континентах и, похоже, являются глобальным феноменом;

• Недооценка расходов и перерасход средств кажутся более явно выраженными в развивающихся странах, чем в Северной Америке и Европе (по данным только для железных дорог);

• Недооценка расходов и перерасход средств не уменьшились за последние 70 лет. Никакие уроки из данного явления, похоже, не извлекаются;

• Недооценка расходов и перерасход средств нельзя объяснить ошибкой, и наиболее правдоподобным объяснением представляется стратегическое искажение данных, а именно – обман с целью получения одобрения для запуска проектов.

На рис. 2.3 показана погрешность смет в 258 проектах, разделенных на железные дороги, непрерывные транспортные сообщения и автодороги. Эти и другие исследования роста себестоимости в крупных транспортных инфраструктурных проектах обнаруживают одинаковую для всех проектов модель: перерасход средств более чем на 40 процентов в фиксированных ценах является нормой, особенно для железнодорожных проектов, и перерасход более чем на 80 процентов, также не является редкостью. Поэтому рост себестоимости туннеля под Ла-Маншем и транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд не отклонение, как может показаться на первый взгляд, а обычное явление.

На рис. 2.4 показан график перерасхода средств по сравнению с годом принятия решения о строительстве для 111 проектов в том виде, в каком эти данные были доступны. На диаграмме, похоже, не показано влияние временного фактора на перерасход средств. Статистические тесты подтверждают это впечатление. Исследование с использованием года завершения вместо года решения о строительстве с данными для 246 проектов дает такой же результат. Исходя из этого, мы делаем вывод, что перерасход средств не снижается со временем. Превышение запланированных расходов сегодня находится на том же уровне, что и 10, 30 или 70 лет назад. Если методы и навыки для оценки затрат и избежания перерасхода средств в транспортных инфраструктурных проектах и улучшились со временем, то в данных это не отражено. Создается впечатление, что никакого изучения данного явления в этом важном и очень дорогостоящем секторе принятия решений на государственном и частном уровне не ведется. Это кажется странным и наводит на мысль, что неизменное существование во времени и пространстве типа проектов со значительным и широко распространенным перерасходом средств – признак того, что достигнуто некое равновесие. Сильные стимулы и слабые препятствия для недооценки затрат и перерасхода средств могли научить промоутеров проектов тому, чему они научились, а именно, что недооценка расходов и перерасход средств окупаются. И если дело обстоит именно так, то перерасход средств – вполне предсказуемое явление, как и его преднамеренная природа.

Другие крупные проекты

Кроме данных о расходах в транспортных инфраструктурных проектах мы изучили данные расходов нескольких сотен других проектов, включая электростанции, дамбы, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, системы информационных технологий, космические проекты и системы вооружения[41]. Данные свидетельствуют о том, что другие типы проектов в не меньшей, если не в большей степени обнаруживают тенденцию к перерасходу средств, свойственную крупнейшим транспортным инфраструктурным проектам.

37

Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, RRV 1994:23 (Stockholm: Avdelningen för Effektivitetsrevision, 1994).

38

Don Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost (Washington, DC: US Department of Transportation, 1990).

39

P. R. Fouracre, R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990).

40

Bent Flyvbjerg, Mette K. Holm and Søren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, in Journal of the American Pla