Страница 68 из 75
В некоторых случаях возможна институциализация переговорных форумов, т. е. формирование организации на основе постоянно возобновляющихся переговоров. Такая институциализация произошла, например, при образовании Организации безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ) на основе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ).
В последние годы наблюдается тенденция к увеличению многосторонних переговоров, в том числе связанных с урегулированием конфликтных и кризисных ситуаций. Это обусловлено в первую очередь процессом глобализации современного мира, в котором большое количество конфликтов затрагивают интересы множества других субъектов, непосредственно не вовлеченных в конфликт, особенно, если возникают вопросы, касающиеся экологии, терроризма и других глобальных проблем.
Нередко малые государства или более слабые стороны стремятся к проведению многосторонних переговоров. Такие переговоры дают им возможность использовать «блоковую тактику», за счет чего происходит усиление их позиций. Это также фактор, способствующий увеличению количества данного вида переговоров.
В свою очередь, многосторонние переговоры влияют на процессы, происходящие в мире, усиливая его глобализацию и взаимозависимость за счет коллективных обязательств. В случае нарушения договоренностей той или иной стороной, она будет противостоять не одному, а нескольким оппонентам. Тем самым многосторонние переговоры повышают гарантии выполнения достигнутых договоренностей.
Многосторонние переговоры обладают рядом особенностей. Так, увеличение количества сторон ведет к усложнению общей структуры интересов. Примером довольно сложного переплетения интересов являются переговоры в рамках Исполнительного комитета ООН в августе 1945 г., а затем в ноябре того же года в Подготовительной комиссии, когда обсуждались конкретные вопросы о местонахождении ООН, о назначении ее генерального секретаря, о структуре органов и правилах процедуры, о финансировании Организации и т. д. По воспоминаниям одного из участников этих переговоров А.А. Рощина, на них сразу наметилось расхождение интересов между советской стороной и западными державами, а также между США и Англией, Австралией, Китаем. Последние были недовольны политикой Соединенных Штатов Америки на Дальнем Востоке, а именно тем, что они без консультаций определили свои отношения с Японией. Советскую же и британскую стороны не удовлетворило прекращение американцами поставок по ленд-лизу. Подобные, а возможно и еще более сложные переплетения интересов участников, встречаются в ходе всех многосторонних переговоров.
На многосторонних переговорах нередко складываются коалиции. Это позволяет структурировать интересы, тем самым уменьшая степень их «разбросанности». Причем в случае возникновения «пересекающихся» коалиций, т. е. таких коалиций, когда один и тот же участник переговоров входит в две или более групп, переговорный процесс может протекать менее жестко, чем при двусторонних переговорах, поскольку он ослабляет возможность прямого противостояния сторон. Впрочем, следует иметь в виду, что сам прием «коалиционной или блоковой тактики» имеет двойственный характер и может применяться не только для облегчения нахождения переговорного решения, но и с прямо противоположными целями, т. е. чтобы заблокировать его.
Эффект «смягчения», подобный тому, который возникает при создании пересекающихся коалиций для поиска взаимоприемлемого решения, может вызвать посредническая деятельность группы государств, участвующих в переговорах. Примером здесь может служить активность нейтральных и неприсоединившихся государств по поиску компромиссных вариантов между Востоком и Западом на начальных этапах СБСЕ.
В то же время переплетение интересов на многосторонних переговорах открывает возможности для различных «маневров» участников и игры на противоречиях. Например, во время Венского конгресса (1814–1815) Ш.М. Талейран умело использовал противоречия коалиции европейских держав — России, Пруссии, Австрии, Англии, выступавших против Франции, и ускорил распад антифранцузской коалиции.
На многосторонних переговорах много проблем возникает, как правило, в связи с составлением и редактированием текстов итоговых документов. Например, на начальных этапах СБСЕ малые страны высказывали опасения, что им придется столкнуться с компромиссами, которые уже согласованы крупными державами. Это побудило проводить редактирование текстов при участии всех делегаций на официальных заседаниях, а не в редакционных группах, как это часто практикуется.
Организационная структура многосторонних переговоров сложнее, чем двусторонних. Нередко на них работают параллельно несколько комиссий, комитетов и других рабочих органов. Отечественный дипломат А. Г. Ковалев приводит пример второго этапа СБСЕ, на котором работа шла в трех комиссиях. В рамках первой комиссии функционировали две подкомиссии, в рамках второй комиссии — пять подкомиссий, а в рамках третьей — четыре подкомиссии. Были созданы и рабочие группы. Общее же число комиссий, подкомиссий и рабочих групп составляло 20.
Иногда на многосторонних переговорах создается неформальный секретариат, привлекаются внешние эксперты. Так было, например, на 3-ей Конференции ООН по морскому праву.
В связи со сложной структурой многосторонних переговоров особое значение приобретает подготовительная стадия переговоров. Обычно она занимает больше времени и требует серьезных согласований. Нередко создаются специальные подготовительные органы, задачей которых как раз и является решение всех этих проблем.
Подчас возникает проблема: кто примет участие в многосторонних переговорах. Одна или несколько сторон могут возражать против участия других или их статуса. Появляются также проблемы с согласованием повестки дня, выбором места встречи, регламентом, рассадкой и другими вопросами. Зачастую многосторонние переговоры предполагают обсуждение большего числа проблем, чем двусторонние переговоры, так как каждая сторона стремится включить в повестку дня «свои вопросы». Многосторонние переговоры требуют особого внимания к выработке правил их проведения. Наиболее существенными вопросами здесь являются следующие:
• общие организационные вопросы заседания (официальные языки, ведение протокола, публичный или открытый характер заседания и т. п.);
• компетенция председателя (поддержание порядка предоставление слова, решения по вопросам регламента и т. п.);
• порядок проведения заседаний (участие в дискуссии, внесение предложений, право на ответ);
• порядок принятия решения.
Организационные вопросы занимают значительную часть времени многосторонних переговоров. Однако от их решения во многом зависит дальнейшая судьба переговоров. Кроме того, на многосторонних переговорах возникает большое количество чисто технических проблем: размещение делегаций, предоставление им возможности для работы; обеспечение копировальной и другой техникой; организация работы автотранспорта и т. п.
Если на двусторонних переговорах главы делегаций сами ведут и направляют дискуссию, то на многосторонних переговорах нужен председатель. Он должен хорошо знать процедуру и регламент, уметь отличить процедурные вопросы от вопросов по существу, быть способным организовать конструктивную дискуссию сторон и т. п. Понятно, что роль председателя особенно сложна в условиях конфликта. Иногда председатель проводит предварительные консультации с участниками переговоров (или по крайней мере с основными из них) с целью наметить возможную зону согласия. Так, В.Л. Исраэлян ссылается на высказывания бывшего постоянного представителями США в Совете Безопасности ООН Э. Янга, который рассказывал, что, когда он председательствовал в Совете, то перед началом даже неофициальных заседаний конфиденциально беседовал с участниками конфликта. Это потом помогало ему на самих заседаниях выполнять отчасти и посреднические функции.
Председатель на многосторонних переговорах нередко использует различные приемы для того, чтобы направить дискуссию в нужное русло. Например, он может «подводить итоги». С помощью этого приема председатель определяет зоны совпадения интересов и очерчивает общие рамки будущих договоренностей. Часто при конфликтных отношениях председатель вынужден обращаться к участникам с призывами проявлять сдержанность при обсуждении. Наконец, он может предложить свой компромиссный вариант итогового документа. Один из таких примеров приводит В.Л. Исраэлян в связи с организацией в 1975 г. первой конференции по рассмотрению действия договора о нераспространении ядерного оружия. Позиции сторон были настолько различны, что, казалось, провал конференции неминуем. Однако в последний день, когда участники были намерены принять лишь небольшое сообщение по факту состоявшейся конференции, ее председатель И. Торссон внесла на рассмотрение участников текст заключительного документа. Предложив данный документ, председатель конференции предупредила, что он составлен на основе согласованных и несогласованных моментов прошедшей дискуссии и не подлежит изменению, так как в противном случае будет нарушен баланс интересов участников переговоров. По сути дела участникам предлагалось либо подписать предложенный вариант, либо закончить переговоры ничем. В итоге участники конференции согласились принять предложенный документ, хотя он и не был идеальным для них, поскольку альтернатива провала переговоров в меньшей степени удовлетворяла их.