Страница 6 из 18
Конституционные положения составляют основу для водного законодательства и, прежде всего для Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Нормы Конституции России – база российского водного права (термин «водное право» рассмотрен отдельно).
Международные источники водного права
Согласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [23] , общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью Российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство тесно связано с международным правом.
К международным законам относится прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» от 26 февраля 1997 г. № 30 [24] .
Действует также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающую любые виды негативных трансграничных воздействий (загрязнение вод, иной вред природной среде).
Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных [25] .
Принципы водного законодательства
«Principium» в переводе с латинского языка означает буквально основу, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности). Еще в Древнем Риме отмечали, что «принцип есть важнейшая часть всего». По общераспространенному представлению, под принципами права следует понимать исходные начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования [26] . Как правило, принципы права отражены в современных законах в форме положений, сгруппированных в особые статьи. Все вышесказанное справедливо и для принципов водного законодательства.
В ВК РФ 2006 г., в отличие от ВК РФ 1995 г., предусматривается система принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного водного закона изложить основные начала правового регулирования водных отношений. В случаях пробелов и противоречий в водном законодательстве система принципов должна служить своеобразным ориентиром в ходе принятия хозяйственных решений, а также для спорящих сторон, судебных и административных органов власти.
Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд (как их совокупность) – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным, водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: обязательность охраны водных объектов при их использовании. Следовательно, использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам. Законодатель формулирует требования к использованию водных объектов в отдельной главе ВК РФ. Эти требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов при их использовании может выливаться в отказ от использования особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле отвечает принципу комплексности использования водных объектов. Впрочем, легально-учтенное целевое назначение земельных массивов тоже нельзя рассматривать как абсолют. Так, лесные площади служат и для выращивания товарной древесины, и как охотничьи угодья, и как пространства для рекреации, и как защита для окружающих полей, и как природные регуляторы стока. Целевое назначение земли, заложенное в названии той категории, к которой эта земля легально относится, следует рассматривать как преимущественное (ведущее), но не единственно возможное ее использование.
Вместе с тем целевой характер водопользования не является фикцией, он имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ, цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5. Согласно этой главе, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
Принцип равного доступа к пользованию водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) с целью заключения договоров на использование водных объектов.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в частную собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует толковать с учетом «единства судьбы» этих водоемов с тем земельным участком, на котором они находятся.
В силу принципа гласности водопользования властные решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, могущих иметь существенные последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.