Страница 11 из 18
Водный кодекс оперирует понятием «поверхностный водный объект» так, как если бы каждый из них был ясно выражен на местности, а его границы (по воде) не вызывали никаких сомнений. Но на самом деле так бывает далеко не всегда. В статье 1 ВК содержится понятие «акватория» как водное пространство, у которого есть естественные, искусственные или условные границы. Было бы логично каждый водный объект принимать в границах его акватории. Но проблема заключается в том, что далеко не все акватории имеют признанные границы.
Водное хозяйство и водная политика России
Когда-то прямое пользование водными объектами со стороны человека было нормальным явлением. Со временем между водным объектом и конечным потребителем воды вклинился посредник – будь то водовоз с бочкой или же городской водопровод. С развитием водного хозяйства возникали организации, которые перераспределяли природную воду во времени и пространстве – путем строительства и эксплуатации подпорных бьефов, водохранилищ, каналов. В ряде случаев сами водные посредники осуществляли необходимые им водохозяйственные проекты. Строго говоря, именно такие организации во многом определяют ныне водное хозяйство каждой страны, не исключая России. Не будь таких организаций, каждый потребитель вынужден был бы, образно говоря, сам спускаться к воде с ведром или бидоном.
Некоторые организации лишь «попутно» осуществляют функции водного хозяйства, поскольку их ведомственные интересы лежат в другой области. Примером могут служить дирекции ГЭС, прямой задачей которых является выработка электроэнергии. Но поскольку выработка электроэнергии обычно напрямую связана с наполнением и сработкой водохранилищ, гидроэнергетика оказывается важнейшим участником водного хозяйства: как его строителем и «дирижером», так и одним из крупнейших потребителей накопленной в водохранилищах воды.
Как раз организации, создающие структуру водного хозяйства, по мнению ряда специалистов, не различаются законодателем. Российское водное законодательство ориентируется на устаревшую схему «водный объект – конечный потребитель», которая не предусматривает ни посредников, ни тех водохозяйственных организаций, которые создают удобства пользования природными водами как для посредников, так и для конечных потребителей. Для Водного кодекса все они в равной степени «водопользователи» – других категорий лиц, воздействующих на водные ресурсы, он не знает.
Тем не менее в ВК РФ 2006 г. раскрывается такое понятие, как водное хозяйство. Оно определяется законодателем как деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод. Известен термин «водохозяйственная система», который понимается как комплекс водных объектов и гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Применяется также понятие «водохозяйственный участок» как часть речного бассейна, в пределах которого удобно устанавливать лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие условия пользования водным объектом.
В ВК РФ содержится понятие «водный объект». В то же время в кодекс не вошел известный из научной литературы термин «водохозяйственный объект», под которым можно понимать водный объект вместе с ГТС, посредством которых осуществляется пользование и управление его водами.
В ВК РФ 2006 г. нет понятия водохозяйственной документации. В то же время данное понятие употребляется в научной литературе и может быть раскрыто исходя из некоторых терминов и ключевых положений, содержащихся в ст. 1, 31, 33 ВК РФ. Речь идет о понятиях: «водное хозяйство», «водохозяйственная система» и «водохозяйственный участок».
Из приведенных дефиниций следует, что водохозяйственная документация (во всем своем многообразии) призвана отражать, а зачастую и оформлять общественные отношения по изучению, использованию, охране, управлению, улучшению водных объектов. Она позволяет отслеживать возникновение, изменение и прекращение водных отношений, а значит – возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей участников этих отношений. Посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется планирование рационального использования и охраны водных объектов.
Водохозяйственная документация связана с понятием «водный реестр». На основании водохозяйственной документации (утвержденные проекты, акты ввода в действие ГТС и их ликвидации, договоры водопользования, решения уполномоченных органов и др.) водные объекты предоставляются в пользование и изымаются из него. В то же время водохозяйственная документация позволяет государству как основному собственнику водного фонда быть осведомленным о состоянии гидроресурсов страны.
Государственными хранителями этой документации должны стать бассейновые управления. Но соответствующие документы должны иметь также заинтересованные водопользователи, обслуживающие их водохозяйственные организации и предприятия, местные органы власти, земле-, лесо– и градоустроители, органы водного транспорта и лесосплава, рыболовецкие и рыбоводные предприятия, спасатели, контрольно-надзорные органы, органы гидрологической службы и картографии. Последним следовало бы вменить в обязанность снабжать картами (в том числе за плату) указанные органы и организации, а равно планово-хозяйственные органы, туристские клубы, рекреационные и спортивные учреждения и организации, ученые общества.
Условно можно определить, что водохозяйственными предприятиями являются такие предприятия, которые на своих участках целиком заняты водным хозяйством. Водохозяйственная же организация занимается водным хозяйством лишь наряду со своей основной деятельностью. В качестве такой организации выступают, например, организации, эксплуатирующие ГЭС.
Водное хозяйство невозможно представить себе без мелиорации. Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных и других мероприятий. Из приведенного списка следует, что мелиорация как хозяйственная деятельность лишь отчасти охватывает комплекс водохозяйственных работ России. Во второй половине XX в. были созданы самостоятельные (на уровне Министерства СССР) органы, осуществлявшие мелиорацию по всей стране. Однако квалифицированных мелиораторов не хватало, а мелиоративное ведомство реально не отвечало за конечный результат. В результате «улучшение» земли нередко не давало запланированных результатов. На это негативное обстоятельство наложилась неготовность многих сельскохозяйственных предприятий освоить преобразуемые земли. В настоящее время в Российской Федерации более 2 млн га орошаемых и 1 млн га осушаемых земель находится в неудовлетворительном состоянии.
Поскольку вода является незаменимым ресурсом, водное хозяйство призвано обслуживать все отрасли промышленности, транспорт, энергетику, сельское, лесное и рыбное хозяйство, а через коммунальное хозяйство – связанных с ним десятки миллионов жителей. В настоящее время основными отраслями – водопользователями и водопотребителями являются энергетика, АПК, ЖКХ, добывающая и обрабатывающая промышленность.
В целом по России обеспеченность водными ресурсами достигает 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Однако на наиболее густонаселенные регионы европейской части России, где проживает 70 % населения и где сосредоточен основной производственный потенциал страны, приходится не более 10 % водных ресурсов. Особенно напряженный водохозяйственный баланс сложился в Курской, Белгородской, Тамбовской, Курганской и Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Калмыкия. В этих субъектах федерации водообеспечение не превышает 4 тыс. куб. м в год на человека. Правда, приведенные показатели значительно выше критического минимума в 1,7 тыс. куб. м на человека, принятого ООН.
Наиболее острые проблемы в области российского водного хозяйства таковы:
неравномерность распределения пресных водных ресурсов, и, следовательно, неравномерность (нехватка или избыток) воды в ряде регионов;