Страница 26 из 28
Унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными. В первых, как правило, отсутствует местное самоуправление, а во главе местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью.
Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра и может способствовать более быстрому росту страны, ее развитию. В то же время она удобна для бюрократических структур и ее предпочитают авторитарные режимы.
Федерация — сложное государственное устройство, для которого характерно наличие в составе государства других государственных образований. В строго научном смысле федерацией является союз государств, основанный на договоре или конституции. Государственные образования, входящие в федерацию, носят название субъектов. По числу субъектов федеративные государства отличаются друг от друга, например, в США — 50 субъектов (штатов), в Швейцарии — 23 кантона, в России — 83 субъекта, в Индии — 25 штатов и т. д. Всего в мире более 20 федеративных государств, есть многонациональные — Россия и малонациональные — Германия, Австрия и др. К федеративным относятся также Малайзия, Нигерия, Танзания, Канада, Мексика, Аргентина, Австралия и др.
Федерации характеризуются следующими чертами:
1) определенная политическая и юридическая самостоятельность субъектов, например, субъекты могут иметь свои конституции (США, Мексика, Германия);
2) двухуровневая система органов государственной власти: наряду с федеральными органами имеются органы власти субъектов федерации;
3) две системы законодательства — общефедеральная и субъектов;
4) в двухпалатном парламенте одна из палат представляет интересы субъектов;
5) наличие двойного гражданства (не во всех федерациях: в Австрии, Австралии, Канаде его нет);
6) двухканальная система налогов;
7) разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов. Данный вопрос особенно важен для федеративного государства. Существует четыре способа размежевания компетенции:
1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а остальные вопросы относятся к ведению субъектов;
2) определяется исключительная компетенция субъектов, а остальные вопросы отнесены к ведению федерации (в настоящее время этот способ не применяется);
3) устанавливаются две компетенции — федеративная и субъектов, а неперечисленные вопросы относятся к ведению либо федерации, либо субъектов;
4) указываются три сферы компетенции: кроме исключительной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера конкурирующих интересов (совместного ведения).
Оценка способов размежевания компетенции связана с конкретными условиями той или иной страны. При повышении самостоятельности субъектов предпочтительнее первый способ. Второй способ направлен на повышение централизации федерации. При третьем способе, если преследуется цель усилить федерацию, остаточные полномочия передаются федеральным органам, если субъектам удается отстоять свою самостоятельность, то остаточные полномочия передаются субъектам. Четвертый способ используется по-разному, но его недостаток состоит в множестве юридических сложностей по определению, а главное — реализации предметов ведения совместной сферы.
В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается перечень двух сфер — федеральной и конкурирующей, а остальные вопросы отнесены к исключительной компетенции субъектов. Этот способ использован в Конституции РФ 1993 г.
В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противоречиво: идет как усиление центральной власти, так и ее ослабление. Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладает тенденция к интеграции федерального центра и субъектов при определенных гарантиях прав субъектов. В то же время наблюдаются серьезные всплески сепаратизма, которые имеют место в государствах разного уровня развития — Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России.
Важно отметить, что входящие в федерацию субъекты не обладают суверенитетом, т. е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международных отношениях, лишены права выходить из федерации (права сецессии). В настоящее время ни одно государство мира не закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Попытки сецессии заканчивались по-разному. Так, в войне 1861–1865 гг. в США силой оружия были возвращены 11 южных штатов, заявивших о создании своей конфедерации. А Верховный суд США установил, что союз США нерасторжим. В Мексике два штата в 1938 г. пытались осуществить право сецессии, но безрезультатно. Вооруженным путем было пресечено стремление нескольких штатов выйти из состава Нигерии в 60-х годах XX в. Но были и успешные сецессии. Например, в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур и образовал город-государство, которое успешно развивается.
Вооруженным путем было реализовано право сецессии штатом Бангладеш, который вышел из состава Пакистана и образовал самостоятельное государство в 1973 г. Считается, что право сецессии осуществили в 1991 г. прибалтийские республики.
Теоретически закрепление в конституциях права сецессии является демократическим, особенно если речь идет о праве наций на самоопределение в федерациях, построенных по национальному или национально-территориальному признакам. Но это право не может быть абсолютным и безграничным, поскольку надо уважать права других субъектов, интересы государства как целостного образования, в том числе экономические, культурные и иные связи, сложившиеся в обществе.
Отсутствие у субъектов федерации полного верховенства на своей территории основано на том, что федеральное законодательство распространяет свою силу на всю территорию государства. Более того, в конституциях США, России, Канады, Мексики и др. закреплен приоритет федеральных законов в случаях противоречия между федеральными актами и законодательством субъектов федерации.
Субъекты лишены права самостоятельно выступать на мировой политической арене. Этого права не признает за ними и международное право. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтвержден решениями верховных судов этих государств. В конституциях названных государств ничего не говорится о суверенитете субъектов федерации.
На развитие федеративных отношений большое влияние оказывает ряд чрезвычайных средств политического и правового характера, которыми обладает федеральный центр. Так, он вправе вводить войска на территорию субъекта для защиты от внутренних беспорядков, устанавливать чрезвычайное положение, когда возможна приостановка полномочий власти на местах, в том числе право отрешать от должности глав субъектов и распускать их парламенты.
Россия по государственному устройству — централизованная федерация. Это обусловлено следующими конституционными установлениями:
1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4);
2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8);
3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5);
4) единство системы исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Центра по предметам совместного ведения с субъектами Федерации (ч. 2 ст. 77).
Централизация проявляется также в полномочиях федерального Центра вмешиваться в чрезвычайных ситуациях в дела субъектов, а также в учреждении федеральных округов и назначении Президентом РФ полномочных представителей в этих округах.
Как известно, федерация многолика. Существуют две концепции теоретического обоснования федерализма как формы организации управления страной: дуалистический и кооперативный федерализм. Концепция дуалистического федерализма базируется на принципе жесткого разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Каждый из них имеет строго фиксированную компетенцию и не вмешивается в дела другого, т. е. самостоятельно реализует свой статус. Кооперативный федерализм основан на принципе взаимного дополнения и взаимовыгодного сотрудничества федерации и субъектов, солидарной ответственности в сфере совместного ведения. Кооперативный федерализм более предпочтителен в современных условиях, так как позволяет снимать политические конфликты.