Страница 37 из 43
Таким образом, сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически «кредитовали» государство государственными же деньгами. Минфин России предварительно размещал на счетах банков – участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались Правительству Российской Федерации в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, «кредитовавшие» государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий.
Среди прочих нарушений, выявленных в сфере приватизации предприятий через механизм залоговых аукционов, можно выделить следующие.
Вопреки Правилам проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций коммерческие банки не направляли кредитные средства на счет в Центральном банке Российской Федерации. Фактически средства оставались в тех же коммерческих банках, но на специальных счетах (т. н. блокированные счета Минфина России в «Онэксимбанке» и в банке «Империал», валютные счета Минфина России в «Онэксимбанке» и в банке «Менатеп» и т. п.).
В нарушение установленного порядка, предполагающего предоставление кредита целиком и в рамках одного финансового года, кредитные средства нередко направлялись частями, а выплаты растягивались. Так, например, договор кредита от 13 декабря 1995 г. № 8-КЗ с Новороссийским морским пароходством предусматривал предоставление кредита порциями (80 % и 20 %), причем два договора были заключены со сроками предоставления кредита, выходящими за пределы 1995-го финансового года.
Анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась. Из 12 аукционов лишь в четырех сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях начальная цена была превышена чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников являлся и гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга.
Таким образом, в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер.
7. Аналогичные нарушения, связанные с занижением стоимости продаваемых активов и неэффективностью продаж, были в массовом порядке выявлены и на региональном уровне.
Например, в 1999 году Комитет по управлению имуществом Тверской области принял решение о продаже 19 объектов недвижимости, совокупная стартовая стоимость которых составляла 7437,0 тыс. рублей. В итоге продано было 14 объектов на сумму 5513,6 тыс. рублей. Выручка от реализации объектов превысила совокупную начальную цену продажи всего на 5 %. При этом на содержание Комитета и Фонда имущества Тверской области было направлено 4,5 % полученных от приватизации средств.В 2003 году затраты на организацию и проведение приватизации в Республике Ингушетия в 270,7 раза превысили поступления от приватизации, которые составили всего 2600,7 тыс. рублей.
2.2.4. Отсутствие системы внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и приватизационных сделок
Уже неоднократно отмечалось, что на протяжении 1993–2003 гг. в Российской Федерации не было создано действенной системы внешнего, независимого контроля процессов приватизации в соответствии с международными стандартами и требованиями.
Если до 1995 г. такая система не была сформирована, поскольку в стране объективно отсутствовал государственный орган, осуществляющий внешний финансовый контроль (несмотря на то что его создание прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации), то с момента возникновения Счетной палаты проблемы с отсутствием независимого контроля носят уже субъективный характер и связаны, по всей видимости, со стремлением органов исполнительной власти сохранить «свободу рук» в процессе приватизации.
Так, несмотря на принятие Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-3 «Об акционерных обществах», статья 77 которого прямо требовала привлечения уполномоченного органа государственного финансового контроля для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций при их отчуждении из государственной собственности, продажа государственных активов во второй половине 90-х годов осуществлялась практически без участия Счетной палаты.
Более того, нередко в качестве «независимых внешних» экспертов привлекались аффилированные и заинтересованные юридические лица.
Так, вопреки действующему законодательству к оценке 8,5 % акций РАО «ЕЭС России», принадлежавших государству, при их продаже в 1996 году на специализированном аукционе в качестве финансового консультанта без конкурса была привлечена заинтересованная зарубежная компания «CS First Boston», являвшаяся ранее акционером Общества, но не был привлечен в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» обязательный в этом случае государственный финансовый орган.Вместе с тем, как показывает практика проведения Счетной палатой контроля за предпродажной подготовкой государственных пакетов акций, составление подлинно независимых заключений и экспертиз способствует значительному увеличению доходов федерального бюджета.
Так, например, проведение Счетной палатой проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328 036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долларов США.
Но в целом факты привлечения Счетной палаты к предприватизационным экспертизам являются единичными. В 1997 году Счетная палата давала заключение по результатам экспертизы плана приватизации и оценки активов «Российской государственной страховой компании». В 2002 году были проведены экспертизы определения начальной цены продажи пакетов акций ОАО «НГК «Славнефть», «Авиакомпании «Сибирь», ОАО «Саянскхимпром», ОАО «НК «ЛУКойл», «Изумрудные копи Урала», «Северовостокзолото», «Кузбассинвест-уголь», «Магнитогорский меткомбинат», которые подлежали приватизации согласно Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год, а также была осуществлена оценка обоснованности цены продажи федерального пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания», реализованного 22 декабря 1999 года на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями.
К контролю за ходом и результатами других приватизационных сделок периода конца 90-х – 2003 гг. Счетная палата не привлекалась.
2.2.5. Коррупция и неэффективность действий органов государственной власти по предупреждению криминализации экономики в ходе приватизации
В ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация «финансовых пирамид» и другие.
По оценке правоохранительных органов, в ходе приватизации сформировались условия, позволившие проводить операции по отмыванию теневых капиталов, по передаче значительной части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных и полукриминальных структур, усиливая тем самым их влияние на различные сферы экономики и политической жизни, коррумпированность государственного аппарата.
Одной из причин криминализации экономики и нанесения экономического ущерба государству в ходе приватизации являются серьезные пробелы и недостатки законодательства, а также отсутствие необходимого государственного контроля. Так, например, значительный ущерб государству был нанесен невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных данным договором. Таким образом, существующим на тот момент законодательством недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности фактически была предоставлена возможность получить право собственности на государственное имущество, не выполняя при этом инвестиционные обязательства. Новый частный собственник имел право участвовать в различного рода сделках с государственным имуществом.