Страница 11 из 77
Законы о Реформе от 1832, 1867 и 1884 годов завершили этот процесс, расширив избирательную базу; наконец, в 1928-м было введено всеобщее избирательное право, а женщины уравнены в правах с мужчинами. Первый Акт о реформе вновь внес изменения в полномочия короля. В 1834 году после смерти графа Спенсера пэром сделали его сына лорда Олторпа, лидера палаты общин. Король Вильгельм IV не согласился с назначением лорда Джона Расселла лидером палаты,[6] поэтому он отправил в отставку тогдашнего премьер-министра лорда Мельбурна и назначил на его место сэра Роберта Пиля, лидера партии тори, который сформировал недолго просуществовавшее правительство. Однако виги были полны решимости добиться его ухода. Администрация Пиля потерпела множество поражений в парламенте, поэтому Пиль подал в отставку в апреле 1835 года и проиграл следующие выборы. Вильгельму IV пришлось снова призвать лорда Мельбурна на должность премьер-министра и назначить лорда Джона Расселла лидером палаты. Это был последний раз, когда монарх отправил в отставку премьер-министра.
Сэр Роберт Пиль усвоил урок. Он понял, что если хочет сформировать правительство, то должен заручиться поддержкой избирателей. Поэтому он изменил название старой партии тори на новое — Консервативная партия, — издал Тамвортский манифест 1835 года, стратегически обращенный к новому электорату, и победил на выборах 1841 года, предварительно инициировав принятие палатой общин вотума недоверия правительству лорда Мельбурна.
Партийное правительство в современном смысле этого слова окончательно сложилось в 1870-х годах. В 1879 году портрет Гладстона, лидера Либеральной партии (виги постепенно получили известность под этим названием), впервые развесили на всех столбах во время предвыборной кампании, и он победил. Наступила эра персонализированных избирательных кампаний; правда, тогда главных действующих лиц знали по карикатурам, памфлетам, благодаря митингам и репортажам в прессе, а не телевидению. Генри Локк, губернатор острова Мэн, писал своему другу в Индию: «Когда начинается обсуждение вопросов, будь то утром, днем или ночью, в любых сословиях и среди обоих полов возбуждение так велико, что часто прорывается наружу в самых резких выражениях, причем все они чисто личностного характера. Мнения расходятся по поводу чувств, которые внушают к себе лорд Биконсфилд[7] или мистер Гладстон».
Только в XX веке должность премьер-министра была утверждена законом. Правда, Дизраэли подписал Берлинский договор 1878 года как «премьер-министр Англии», однако впервые эта должность была упомянута в Законе о поместье Чекере от 1917 года, в котором Чекере объявлялся официальной загородной резиденцией «лица, исполняющего должность, известную под названием премьер-министра». Окончательное признание она получила лишь после принятия Закона о министрах британской короны от 1937 года, по которому премьер-министр получал жалованье и пенсию после отставки. Но даже в этом законе не говорилось, что именно премьеру следует делать, поскольку это было, скорее, делом не закона, а обычаев и личного выбора, зависящего от стиля премьерства.
Эти обычаи легко перечислить. Премьер-министр является лидером партии и ее парламентской фракции; он формирует правительство, назначая около сотни министров и их парламентских заместителей и может отстранить некоторых из них от должности в период полномочий парламента данного созыва; он подбирает и возглавляет кабинет; учреждает и иногда руководит работой правительственных комитетов; информирует монарха о решениях правительства и представляет страну в Совете министров ЕЭС, на собраниях Британского Содружества и прочих встречах на высшем уровне. Однако в этом перечне мало говорится о роли и власти премьер-министра. Неудивительно, что Гладстон однажды заметил: «Нигде больше нет человека, облеченного такой большой властью и наделенного столь малыми возможностями показать ее в рамках официальной должности или прерогатив».
В своих мемуарах «Время и удача» лорд Каллагэн поднимает вопрос о том, что же все-таки делает премьер-министр — помимо, разумеется, «управления страной». Назначив свой кабинет в 1976 году, он «откинулся на спинку стула и понял, что ему нечего делать. Министры занимались своей департаментской работой; телефон молчал, поскольку… люди не звонят премьер-министру». «Разумеется, это была иллюзия», — тут же добавляет он. Иллюзия — потому что премьер-министр отвечает перед парламентом и страной за проведение своей политики и управление делами. Премьер-министры отличаются друг от друга тем, в какой мере они берут на себя прямую и непосредственную ответственность за главные политические решения: «Премьер-министр сам задает себе ритм». Но он (или она) должен быть начеку, следя за тем, все ли ладно в кабинете, парламенте или партии, получая информацию по конфиденциальным каналам. Лорд Каллагэн подчеркивал необходимость слегка отойти в сторону от повседневной работы кабинета, чтобы «увидеть общую картину», прекрасно зная, что наступят кризисные моменты, когда это будет невозможно. Такие времена настали и для Каллагэна, потребовав твердой руки, в то же время предоставлявшей коллегам по кабинету возможность в полной мере участвовать в дискуссиях о том, как справиться с трудностями.[8]
Частично это вопрос стиля, но в большей степени — следствие выбора самого премьер-министра, решающего, как ему поступить. Гарольд Вильсон резюмировал различия между двумя периодами своего премьерства[9] (в целом — четыре правительства) в футбольных терминах: в 1960-х он «побыл на поле и голкипером, и средним игроком, пробивая пенальти и угловые и навлекая на себя неприятности», а в 1970-х играл как «старомодный полузащитник, отходя на заднюю линию, пасуя мяч тем, чье дело — забивать голы, а в случаях редких спланированных операций продвигаясь в зону противника». Для непосвященного эта метафора означает, что в 1974–1976 годах Вильсон в гораздо большей степени, чем в свое первое премьерство, старался поощрять и подталкивать министров к действию, при условии, что их инициативы не выходили за рамки его собственных представлений о направлении деятельности правительства, и для этого он был готов действовать разумно и решительно, заменяя членов своей команды. Как записала в своем дневнике Барбара Касл[10] по одному такому случаю, «старый лис вновь провел обманный маневр», так что, возможно, обезоруживающее спортивное сравнение не стоит принимать за чистую монету. Однако хотя Вильсон и решил не так активно вмешиваться в деятельность министров в 1970-х годах, он создал в своей резиденции стратегический отдел, набрав туда специалистов извне в качестве временных сотрудников. Отдел до сих пор снабжает премьер-министра анализом проводимой им политики, позволяя ему более эффективно и деятельно вмешиваться в работу других министров, хотя Вильсон и не использовал эту возможность так широко, как мог бы.
Другие премьер-министры, например Гарольд Макмиллан (впоследствии лорд Стоктон) и Эдвард Хит, сосредоточились на одном первостепенном вопросе: в их случае это было вступление Великобритании в Европейское сообщество. Маргарет Тэтчер поставила перед собой четкие цели в области налогообложения, государственных расходов, отношений с Советским Союзом и НАТО, связей между государственным и частным секторами в жилищном строительстве, здравоохранении, образовании и экономике в целом. Если премьер-министр собирается выступать с инициативами по столь широкому кругу вопросов (а не направлять работу команды, предоставляя министрам шанс вести собственную политику, но натягивая поводья, если это необходимо), это потребует нечеловеческих усилий от специальных комитетов и политических советников, сочувствующих идеям премьер-министра, а также поддержки расширенного стратегического отдела.
6
В 1964–1970 годах и в 1974–1976 годах. Гарольд Вильсон умер в 1995 году.
7
Бенджамин Дизраэли.
8
Джеймс Каллагэн, представитель лейбористов, возглавил правительство в 1976 году, после отставки Гарольда Вильсона. Лейбористы получили тогда незначительное большинство в парламенте, и им пришлось делиться властью с либералами. Они попытались заморозить заработную плату, чтобы обуздать инфляцию, что оттолкнуло от них профсоюзы. После серии забастовок, получивших название «зима недовольства», Каллагэн проиграл выборы 1979 года, уступив свое место Маргарет Тэтчер. Умер в 2005 году.
9
В 1964–1970 годах и в 1974–1976 годах. Гарольд Вильсон умер в 1995 году.
10
Министр социальной защиты в лейбористском правительстве Вильсона в 1974–1976 годах.