Страница 4 из 57
И еще одно. Предлагаемая вниманию читателя книга не является научным трудом в строгом смысле этого слова, однако автор счел нужным снабдить ее ссылочным аппаратом, чтобы, во-первых, дать читателю возможность убедиться в достоверности сообщаемых им сведений, а во-вторых, чтобы дать возможность заинтересованному читателю самостоятельно расширить свои познания по истории нашего отечества.
Миф первый.
РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ
Одним из самых распространенных мифов о старой России является миф о «засилье бюрократии». «Косный бюрократический аппарат», «вездесущее чиновничество» — такие фразы то и дело встречаешь на страницах публицистических статей, а то и школьных учебников. Официальная советская историография описывала аппарат управления царской империи как донельзя «забюрократизированный, косный и неэффективный». По-другому и быть не могло, ведь сам «вождь мирового пролетариата» указал на то, что «ни в одной стране нет такого множества чиновников, как в России»[10]. Но так ли это?
В 1913 году на действительной государственной службе Российской империи (исключая военное и морское ведомства) состояло 252 870 чиновников[11]. Необходимо различать понятия «чиновник» и «государственный служащий». К первым в Российской империи относились только лица, имеющие классный чин в соответствии с «Табелью о рангах». При этом чиновник далеко не всегда был управленцем. В системе Министерства народного просвещения классный чин имели не только управленцы, но и преподаватели государственных учебных заведений. Таким образом, надворный советник (чин, равный армейскому подполковнику) мог быть инспектором учебного округа (управленец), а мог быть и преподавателем гимназии с большим стажем выслуги. Поэтому современные эксперты оценивают численность управленческого аппарата Российской империи от 300 до 400 тыс. человек[12].
Много это или мало? Население России в 1913 году составляло 174 миллиона человек. Для сравнения, в республиканской Франции насчитывалось 700 000 госслужащих (при вчетверо меньшем населении), а в США — 846 740 (при населении, в два раза уступавшем российскому)[13].
Отметим, что в 2000 году в органах исполнительной власти Российской Федерации насчитывалось 1 029 500 тыс. служащих[14]. Таким образом, если в 1913 году численность управленческого аппарата составляла 0,14% от населения страны, то к концу XX века этот показатель составил 0,8%[15], хотя территория и население страны значительно сократились. При этом современная Россия не является донельзя забюрократизированной страной — в современных демократических странах процент населения, занятого в аппарате управления, еще выше: в Великобритании этот показатель составляет 3,5%, в США — 4,4%, во Франции — 4,9%, а в Швеции — целых 9,4%!
Таким образом, фраза Владимира Ульянова о том, что нигде в мире нет такого множества чиновников, либо является свидетельством незнания будущим лидером революции собственной страны, либо намеренной ложью.
У читателя может возникнуть вопрос: каким же образом столь небольшой аппарат справлялся с управлением огромной страной? Ответить на него помогает знание двух факторов.
1. Сфера действия чиновников в Российской империи была значительно более узкой, чем в современной России и в хорошо знакомое нам советское время. Значительная часть обязанностей по решению насущных проблем жителей страны отдавалась на откуп... самим же жителям. Причем это было не результатом случайно сложившихся обстоятельств, а целенаправленной политикой государства — возлагать на подданных часть работы по управлению страной. В основе такой политики лежит совершенно иное отношение монархии к своим подданным, нежели отношение современной демократии к своим гражданам. Если в современной политической системе гражданин является носителем власти (как член главного власть имущего субъекта — нации), а чиновник — не более чем наемный работник этой нации, то при монархии единственным носителем государственной власти является монарх, при этом и чиновники, и подданные являются его слугами.
Чтобы наглядно понять разницу между современным и старым типом государственного устройства, посмотрим, как отвечали на один и тот же вопрос Всероссийской переписи населения государь император Николай II и президент Российской Федерации Владимир Путин. Говоря о своей профессии, царь ответил так — «хозяин земли русской», а президент так — «работник по найму» в сфере «услуги населению».
Поэтому русские государи начиная с XVI века привлекали «выборных земских людей» к решению не только мелких, но и государственных задач. Так, избираемые по указам Ивана Грозного губные и земские старосты занимались не только помощью воеводам и приказной администрации, но и выполняли такие явно чиновничьи функции, как сбор налогов или мобилизация населения на общественные работы — дорожное и городовое дело. Как отмечает современный исследователь,«общественное самоуправление становилось не правом, а тяжелой принудительной повинностью»[16]. В результате в отличие от западной Европы, где самоуправление развивалось в рамках территориальных общин, в России главной формой было сословное самоуправление, и только после земской реформы Александра II (1864 г.) были сформированы всесословные органы. Начиная с XVIII века работа в органах местного самоуправления приравнивалась к государственной службе, однако четкое разделение между этими видами деятельности существовало всегда. Широкое распространение в России сословного и местного самоуправления позволяло не увеличивать численность чиновников.
Приведем лишь один пример. В декабре 1884 года жители деревни Строгино, собравшись на сход, постановили увековечить память убитого террористами царя-освободителя Александра II постройкой за свой счет и на своей земле каменной часовни в честь небесного покровителя покойного императора — св. благоверного князя Александра Невского. Сами решили, сами выделили землю и собрали средства. Все общение с властями свелось к подаче прошения на имя викарного архиерея московской епархии Алексея, епископа Дмитровского, утверждения у губернского архитектора проекта здания. 23 августа 1887 года часовня была торжественно освящена[17]. А теперь представь, читатель, что жители одного из многоквартирных домов района Строгино захотят построить во дворе часовню — сколько инстанций им придется обойти.
А в старой России подобным образом строились часовни, церкви, мосты, дороги, библиотеки... И все либо вовсе без участия чиновников, либо с минимальным участием.
2. Другим важным фактором, позволявшим сократить управленческий аппарат до минимума, был высокий уровень профессиональной подготовки чиновников. И это тоже покажется неожиданным современному россиянину. Мы привыкли считать царских чиновников малокомпетентными, корыстолюбивыми людьми вроде персонажей комедии «Ревизор» (автор которой сам был чиновником), забывая, что это всего лишь сатира, пусть и весьма хорошая. Но судить по ней о российских чиновниках — это то же самое, что судить о наших современниках на основании рассказов Михаила Задорнова и его коллег по комическому жанру.
Для начала отметим, что в наши дни изменился сам смысл понятия «чиновник» — сейчас его употребляют для обозначения любого госслужащего, работающего в органах власти, в то время как в старой России чиновником имел право называться только носитель классного чина, прописанного в «Табели о рангах». При этом носителем чина мог быть не только управленец, но и преподаватель гимназии, профессор университета, врач и т.д. Присвоение чинов было регламентировано строгой системой:
10
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М., 1959. С. 137.
11
Россия, 1913 год. Статистико-документальный справочник. СПб.: Наука, 1995.
12
Боханов А.Н. Государство и власть // Россия в начале XX века. М.: Новый Хронограф, 2002. С. 292.
13
Там же.
14
Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., 2002. С. 30-31.
15
Там же. С. 34.
16
Земское самоуправление в России 1864—1918. Кн. 1. М.: Наука. 2005. С. 41.
17
Вайнтрауб Л.Р., Карпова М.Г., Скопин В.В. Храмы СевероЗападного округа и Зеленограда. М., 2000. С.267.