Страница 124 из 130
Почти никогда не идет речь о том, чтобы глава государства признал ошибку. Своими злоключениями в период вьетнамской войны американцы обязаны тому обстоятельству, что у них были президенты, не обладавшие уверенностью в себе, необходимой для того, чтобы решиться на такой благородный поступок, как вывод из страны всех войск. Вновь обратимся к Берку: «Великодушие в политике не является редкостью, но высочайшая мудрость, великая империя и мелкие умы плохо сочетаются друг с другом». Настоящим испытанием становится необходимость признать ошибку, когда упорство, с каким она совершается, уже нанесло ущерб тому, кто ее совершает. Государь, утверждает Макиавелли, всегда должен быть тем, кто великолепно умеет задавать вопросы и терпеливо выслушивать правду о том, о чем он уже спрашивал, и ему следует гневаться, если он видит, что кто-то не решается сказать ему правду. Именно в тех, кто умеет задавать вопросы, так нуждается государственная власть.
Отказ делать выводы из негативных признаков, часто называемый на страницах этой книги «тупоголовостью» и весьма широко в ней проиллюстрированный, был выявлен в самой пессимистической работе нашего времени — романе Джорджа Оруэлла «1984». Это то, что Оруэлл называл «краймстопом». «Краймстоп — это способность заблаговременно, словно благодаря инстинкту, подавлять любую, едва зародившуюся опасную мысль. Это понятие включает в себя власть, которая не проводит аналогий, не приемлет логические ошибки, неправильно понимает простейшие аргументы… и воспринимает со скукой и отвращением любой ход мыслей, который может увести в еретическом направлении. Короче говоря, краймстоп есть глупость, которая защищает».
Вопрос в том, может ли страна, и если может, то каким образом, оградить себя от этой защитной глупости в такой сфере, как выработка политики, что, в свою очередь, поднимает вопрос, возможно ли обучать государственному управлению. Проект Платона, включавший в себя воспитание и образование, так и не был опробован. Не слишком впечатляющими оказались и результаты весьма примечательной попытки, предпринятой представителями другой культуры. Суть этой попытки состояла в том, чтобы подготовить китайских мандаринов к выполнению административных функций. Этим мандаринам проходилось годами учиться и проходить через процедуру отсеивания в ходе серии сложных экзаменов, но даже успешное прохождение курса обучения не гарантировало, что они будут неподкупны и компетентны. В конечном счете их уделом становились упадок и неэффективность.
Рассмотрим еще один проект, который реализовали представители чуждой нам культуры. Турецкие янычары были получившей широкую известность военной структурой, входившей в состав более крупной организации (Капи куллари), т. е. института рабства, с помощью которого заполнялись все гражданские должности, от дворцового повара до великого визиря. Эта структура формировалась из христианских детей, которых отбирали у родителей, а потом воспитывали и обучали выполнению официальных функций турки. Возможно, это была самая совершенная система образования, но с юридической точки зрения они оставались обращенными в ислам рабами султана, которым запрещалось иметь семьи и владеть собственностью. Считалось, что, не испытывая воздействия отвлекающих факторов, они смогут полностью посвятить себя государству и его монарху, от которого они всецело зависели как в отношении оплаты, так и в отношении всего, что необходимо для жизни. Таким образом, султан получил организацию, состоявшую не только из первоклассных администраторов, но и из активных сторонников его абсолютизма. Хотя эта система давала превосходные результаты, она не спасла Оттоманскую империю от медленного вырождения. Впрочем, и сама система не сумела себя спасти. Со временем эта военная организация стала получать все больше власти, нарушила запрет на вступление в брак и стала допускать передачу прав по наследству, сохранив за собой статус постоянного господствующего клана, а в конце концов бросила вызов самому монарху. Была предпринята попытка захватить власть в ходе открытого мятежа. Мятеж жестоко подавили, а вместе с ними были уничтожены и остатки института рабства. Сам же великий султан впал в старческий маразм.
В Европе XVII столетия, после опустошительной Тридцатилетней войны, Пруссия, которая тогда еще была Бранденбургом, решила создать сильное государство с помощью дисциплинированной армии и подготовленной государственной службы. Чтобы компенсировать господствующее положение дворян в армии, кандидаты на должности государственной службы отбирались из числа людей незнатного происхождения, которые должны были пройти курс обучения, включавший в себя политическую теорию, законоведение и философию права, экономику, историю, пенологию и законоположения. Только сдав разнообразные экзамены и выдержав испытательный срок, они получали окончательное назначение, сведения о сроке пребывания в должности и возможностях дальнейшего продвижения по службе. Высший уровень государственной службы имел особый статус и был закрыт для представителей среднего и нижнего уровней.
Прусская система оказалась настолько эффективной, что это государство сумело уцелеть и после военного поражения, нанесенного ему Наполеоном в 1807 году, и после революций 1848 года. Но к тому времени оно, подобно институту китайских мандаринов, стало терять былую гибкость, и многие из его самых прогрессивных граждан эмигрировали в Америку. Впрочем, прусская энергия нашла успешное применение в 1871 году, когда германские государства объединялись в империю, главенствующую роль в которой играла Пруссия. Но сам успех этого объединения нес в себе зачатки будущей гибели, потому что он стал благодатной почвой для высокомерия и жажды власти, которым в период с 1914 по 1918 год суждено было разрушить государство.
Политическое потрясение заставило англичан обратить внимание на серьезную проблему. Ни потеря Америки, ни бурные волны Великой французской революции не смогли расшатать систему государственного управления, но в середине XIX столетия, когда шум недовольства низов становился все громче, революции, прокатившиеся по континенту, в 1848 году возымели свое действие. Вместо того чтобы впасть в панику и прибегнуть к реакционным действиям, а этого вполне можно было ожидать, власти, с достойной похвалы предприимчивостью, распорядились начать расследование деятельности собственного правительства, которое тогда фактически было частной лавочкой имущих классов. В результате появился доклад о необходимости создания постоянно действующей государственной гражданской службы, в основе деятельности которой будут лежать подготовка и специальные навыки сотрудников, а ее назначение будет состоять в том, чтобы постоянно обеспечивать и поддерживать принятие дальновидных решений, как в отношении текущих вопросов, так и в отношении политических страстей. После сильного сопротивления эта система была принята в 1870 году. Она породила выдающихся государственных служащих, но также Берджесса, Маклина, Филби и Бланта. История последних ста лет существования британской системы государственного управления говорит о том, что судьбу страны определяют факторы иные, нежели качество гражданской государственной службы.
В Соединенных Штатах гражданская государственная служба была учреждена главным образом для того, чтобы препятствовать раздаче должностей и постов победившей на выборах партией и лоббированию конгрессменами местных интересов, а не в попытке создать идеальную систему. К 1937 году, обнаружив, что эта система не отвечает требованиям, настоятельно рекомендовали разработать «настоящую карьерную службу… для работы в которой потребовались бы представители самых высоких слоев общества, компетентные, превосходно подготовленные, лояльные, достигшие благодаря большому опыту высокого уровня квалификации в своих сферах деятельности и уверенные в преемственности». Несмотря на то что было приложено немало усилий и достигнут некоторый прогресс, эта цель все еще не достигнута, но даже будь она достигнута, это не оказало бы воздействия на выборных лиц и на тех, кто назначен на высокие должности, то есть на высший эшелон государственной власти.