Страница 2 из 47
Более того, американцам необходимо спросить самих себя: руководствуется ли американское общество теми ценностями, а его правительство действует ли таким образом, которые соответствуют эффективному и долговременному глобальному лидерству? И понимают ли они смысл самого исторического момента, когда их страна оказалась в роли глобального лидера? Эти жизненно важные вопросы ставятся в заключительной главе, следующей за критическим обзором происходивших событий. В этой главе извлекаются уроки из недавнего прошлого, содержатся размышления о том, что может произойти, и формулируются основные принципы, которые должны направить Америку на успешное выполнение своего исторического предназначения.
Таким образом, эта книга содержит субъективные утверждения. В ней не рассматривается в деталях ход истории, хотя и дается обзор событий, необходимый для того, чтобы ответить на изложенные выше вопросы. Моя личная оценка вытекает также из моего опыта в политике и в анализе международных событий в качестве заинтересованного наблюдателя. В ней нашли отражение некоторые из моих прежних суждений, но одновременно в них вносятся изменения в свете полученного опыта.
Хотя эта книга дает общую критическую оценку как положительных результатов, достигнутых Америкой, так и неудач, имевших место в ходе выполнения Америкой новой роли, в ней уделяется особое внимание руководящей деятельности трех президентов. И своей новой глобальной роли именно они персонифицировали и воплощали в конкретных делах особый статус Америки в современном мире, и именно они принимали окончательные решения.
Но поскольку их успехи и неудачи являются также успехами и неудачами страны, последствия этих решений означают значительно больше, чем просто отчеты о деятельности трех центральных действующих лиц. В конечном счете, речь идет о результатах, достигнутых Америкой в положении глобального лидера.
Лидерство — частично вопрос характера, частично интеллекта, частично организации, а частично того, что Макиавелли называл «фортуной» — понятие, выражающее мистическую взаимосвязь судьбы и случая. В системе США с ее разделением властей внешняя политика является той сферой, в которой президенты обладают самой большой свободой действий. Нигде слава, помпезность и власть президента не ощущаются столь сильно, как в международных делах. Каждого президента захватывает и пленяет то, что он обладает такой уникальной властью и уникальным доступом к информации, которыми кроме него не обладает никто. И конечно, есть особая привлекательность, если это государственный деятель глобального масштаба, а тем более — самый влиятельный в мире.
Тем не менее, президенты в различной степени вовлечены в эту деятельность. Некоторые уделяют внешним делам основное внимание, хотя редко говорят об этом. Они обычно во многом полагаются на своих советников по национальной безопасности и повышают их роль. Эти люди всегда у президента под рукой, встречаются с ним по нескольку раз в день и помогают формировать перспективные планы. Совет национальной безопасности (СНБ) пользуется поэтому особым статусом в Белом доме в качестве исполнительного инструмента президентской воли в обеспечении интересов страны и в общении с внешним миром.
Другие президенты, считающие, что главной сферой их деятельности являются внутренние дела, полагаются в международных вопросах на своих государственных секретарей. Госсекретарь, таким образом, получает большую свободу действий в формировании политического курса и в команде президента, занимающейся внешней политикой, и играет роль «первого среди равных». Советник по вопросам национальной безопасности становится в этом случае управляющим директором администрации и координатором политики, в то время как президент больше склонен полагаться на мнение госсекретаря и его департамента. Президент Никсон и его советник по вопросам национальной безопасности Киссинджер относились к первой категории, при главенствующей роли Совета национальной безопасности, работающего под непосредственным руководством президента, а президент Форд и госсекретарь Киссинджер — ко второй, с Государственным департаментом, приобретшим ведущую роль. Президент Картер (несмотря на его вначале ограниченный опыт в международных делах) также был в первой категории, возвысив СНБ, тогда как президент Рейган, назначив руководителем Совета сначала генерала Александра Хейга и затем Джорджа Шульца, совершенно определенно делегировал вопросы внешней политики своему государственному секретарю.
Совершенно ясно, что все эти комбинации не представляют какие-то особые системы, но они помогают нам лучше понять различие стилей руководства внешней политикой. Джордж Г. У. Буш, первый глобальный лидер, стал президентом, имея значительный опыт в международных делах, так как прежде возглавлял неофициальное посольство США в Китайской Народной Республике, был представителем США в ООН и директором ЦРУ. Он знал, что он хочет делать, и избрал своим советником по вопросам национальной безопасности человека, разделявшего его взгляды и способного быть опытным и эффективным «вторым я» самого президента, а к тому же еще бывшим и другом его семьи.
Второй глобальный лидер — Билл Клинтон не имел опыта в международных делах. Он стал главой администрации, не имея ясного представления о новой американской роли в мире и, как он сам подчеркивал во время избирательной кампании, считал, что пришло время отказаться от недостаточно внимательного отношения к внутренним делам Америки. Сначала внешняя политика была у него на втором месте, и в течение его первого президентского срока ни один из двух ключевых внешнеполитических постов — ни пост советника по национальной безопасности, ни пост государственного секретаря не был занят теми, кто склонен доминировать в разработке стратегической линии.
Во время второго президентского срока Клинтона внешняя политика совершенно определенно стала более важным направлением президентской деятельности. Оба ключевых поста заняли политически более активные фигуры, а сам президент стал принимать непосредственное участие в проведении внешней политики, не позволяя ни одному из советников играть доминирующую роль. Иногда такая организационная сбалансированность, отличавшаяся от обеих указанных выше моделей, отражалась на качестве разработки стратегического курса.
Третий глобальный лидер, Джордж У. Буш, первое время был склонен доверить внешнюю политику признанной национальной фигуре, генералу в отставке, в свое время рассматривавшемуся многими в качестве привлекательного кандидата на пост президента. Таким образом, казалось, что Буш склоняется ко второй модели. Но это продолжалось недолго. События 11 сентября, имевшие место уже в течение первого года его первого президентского срока, вывели президента из состояния внешнеполитической летаргии. Центр, генерирующий политику, переместился в Белый дом, где доминирующую роль должен был играть не советник по вопросам национальной безопасности, а вице-президент и группа высокопоставленных сотрудников Белого дома и министерства обороны. Они имели свободный доступ к президенту и помогали ему пересматривать политику в качестве главнокомандующего «страной, ведущей войну».
Эта модель сохранялась и в течение второго президентского срока Буша. Замена первого при Буше государственного секретаря Колина Пауэлла Кондолизой Райс, занимавшей во время первого президентства Буша пост советника по национальной безопасности, повысила роль Государственного департамента в системе принятия внешнеполитических решений, в которой на стратегическом уровне доминирующее положение все еще продолжала занимать та же самая группа официальных лиц. Они отреагировали на 11 сентября тем, что убедили президента в необходимости выполнения им личной исторической миссии чуть ли не религиозного значения.
Так выглядит в общих чертах бюрократический контекст, в котором формировалась политика США с момента возвышения Америки до уровня государства, стоящего в мире над всеми другими государствами. В результате роль президента в сфере национальной безопасности чрезвычайно возросла и возникли серьезные и весьма спорные конституционные последствия.