Страница 13 из 22
Административная реформа
Структура органов исполнительной власти Российской Федерации складывалась в 90-е годы на основе субъективных решений, стихийно, и менялась от случая к случаю без необходимого изучения и анализа. Россия находилась в эти годы в состоянии перманентных политического и экономического кризисов, и разработка более четкой, стабильной и эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти не входила в число приоритетных задач.
Конституция Российской Федерации определяла полномочия Правительства России и его отношения с Президентом и Государственной Думой, но не его структуру. Все предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти должен был разрабатывать, согласно Конституции РФ, Председатель Правительства и выносить эти предложения на утверждение Президента РФ «не позднее недельного срока» после назначения Председателя Правительства.
Оказавшись в августе 1999 года на посту Председателя Правительства, Владимир Путин не мог не увидеть множества недостатков сложившейся в предыдущие годы структуры всех федеральных органов исполнительной власти. Однако изменения, которые внесены в эту структуру в 2000–2003 годах, были минимальны, они ограничились лишь «тонкой настройкой», о которой не раз говорил премьер Михаил Касьянов.
Подготовительная работа по перестройке структур власти велась, и над проектами административной реформы работало уже в 2000–2003 годах несколько групп специалистов. Одна из таких групп работала в составе Правительства, и ее возглавляли как Михаил Касьянов, так и вице-премьер Борис Алешин. В одном из интервью для печати Алешин говорил, что правительственная комиссия по административной реформе уже к 1 января 2004 года провела «титаническую работу» и проанализировала четыре тысячи из пяти тысяч функций органов государственной власти. При этом она нашла, что восемьсот таких функций являются избыточными, триста пятьдесят – дублирующими и около пятисот требуют сокращения масштабов исполнения.
Вторая группа по административной реформе была создана как Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке реформы органов государственной власти и управления. Ее возглавил Юрий Лужков. Эта группа провела масштабное исследование как зарубежного, так и российского опыта государственного управления и предложила учредить в России новую структуру федеральных органов исполнительной власти, которые должны включать в состав 13 федеральных министерств, 8 федеральных служб России, 14 федеральных агентств и 17 федеральных надзоров России. Из этих пятидесяти двух федеральных органов исполнительной власти одиннадцать должны войти в состав президентского блока управления. Свои предложения комиссия Госсовета не только внесла на рассмотрение Президента Владимира Путина, но и опубликовала в виде книги «Путь к эффективному государству» (М., 2003).
Третья группа по административной реформе работала в администрации Президента под руководством Дмитрия Козака. Она имела возможность использовать разработки и других групп. Однако в целом ее схема отличалась от схемы Госсовета и Правительства. Группа Козака предлагала не четырехзвенное, а трехзвенное построение органов исполнительной власти. Первое звено – это правоустанавливающие министерства, второе – правоприменительные службы, третье звено должны были образовать контролирующие надзоры, а также государственные агентства, которые должны оказывать государственные услуги населению и бизнесу.
При этом все органы исполнительной власти четко разделялись на два блока: те, что находились в подчинении Президента, и те, что находились в ведении Правительства. Первоначальная схема, утвержденная указом Президента 9 марта 2004 года, предусматривает создание пятнадцати министерств, тридцати двух служб, в том числе служб по надзору, и двадцати шести агентств. Позднее в эту достаточно стройную структуру были внесены не слишком большие изменения.
Предложения по персональному составу органов исполнительной власти готовились заранее в президентской администрации. Но все консультации на этот счет проводились в закрытом порядке. Во всяком случае в печать не просочилось никаких сведений. О новом составе Правительства мы узнали только 8 марта, когда в Кремле состоялось специальное заседание полного состава Кабинета министров под председательством Владимира Путина.
Предложения о назначении новых министров вносил, обращаясь к Президенту, премьер Михаил Фрадков. Каждый из министров, чья фамилия называлась, вставал с места – перед коллегами, перед Президентом и перед телевизионными камерами. Уже на следующий день Правительство провело в новом составе первое заседание.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок президента
Министром внутренних дел Российской Федерации был назначен генерал-полковник Рашид Нургалиев, который уже работал на этом посту с начала года. Нургалиев – чекист, и в прессе писали о нем как о «потомственном чекисте», так как его отец, как и Рашид, возглавлял в Карелии одну из исправительно-трудовых колоний. На работу в столичные структуры ФСБ Нургалиев перешел в 1995 году, возглавив один из отделов в управлении собственной безопасности. В 1998 году он перешел в администрацию Президента, возглавив один из отделов Главного контрольного управления. Руководителем этого управления был в то время Владимир Путин.
В 2002 году Рашид Нургалиев был назначен на должность первого заместителя министра внутренних дел. Новому гражданскому министру Борису Грызлову нужен был заместитель из опытных профессионалов. Теперь Нургалиев сам возглавил МВД.
Министром по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям был снова назначен Сергей Шойгу. Предлагая эту кандидатуру, Михаил Фрадков заметил, что Шойгу не нуждается в каком-то особом представлении. Сергей Шойгу возглавляет свое ведомство с 1991 года. Он также генерал-полковник.
Министром иностранных дел был назначен Сергей Лавров. Это опытный профессиональный дипломат, который еще в 1992–1994 годы стал заместителем министра иностранных дел РФ, а затем в течение десяти лет занимал пост постоянного представителя Российской Федерации при ООН. От имени России он принимал участие в работе Совета безопасности ООН.
Бывший российский министр иностранных дел Игорь Иванов переведен Путиным на пост секретаря Совета безопасности России. Министром обороны РФ остался, как и следовало ожидать, Сергей Иванов, занимающий этот пост с весны 1991 года. Сохранил пост министра юстиции и Юрий Чайка, возглавивший это министерство еще в августе 1999 года.
Федеральную службу безопасности России, как и в прежние годы, возглавил Николай Патрушев. Не изменилось руководство и других служб и агентств президентского блока – Государственной фельдъегерской службы, Службы внешней разведки, Службы по контролю за оборотом наркотических средств, Федеральной службы охраны, а также Федерального агентства по управлению специальными программами Президента и Федерального агентства по управлению делами Президента РФ.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок правительства
Еще при утверждении своей кандидатуры на пост премьера в Государственной Думе Михаил Фрадков сказал, что у него в правительстве будет только один заместитель, и он хотел бы видеть на этом посту Александра Жукова, 48-летнего политика и депутата Думы, специалиста по экономике и финансам, давнего председателя Комитета Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. По словам Фрадкова, он давно знает А. Жукова и полностью доверяет ему. Жуков стал единственным деятелем нового правительства, который состоял также в руководстве партии «Единая Россия» – он был членом Центрального политического совета этой партии. Александр Жуков окончил экономический факультет МГУ, и по специальности он экономист-математик. С 1980 до 1991 года он работал на разных должностях в Главном валютно-экономическом управлении Министерства финансов СССР. После полугода обучения в США А. Жуков стал вице-президентом акционерного общества «Автотракторэкспорт». С 1993 года стал работать в Думе. Он не причислял себя к либерал-демократам и во второй Думе примыкал к группе «Регионы России», занимавшей центристские позиции.