Страница 94 из 121
Содействие развивающемуся миру в формировании человеческого капитала, экономической инфраструктуры и политической компетентности потребует продолжительных усилий и значительных средств. Многие программы помощи не оправдают возлагаемых на них надежд, даже если будут осуществляться параллельно с государственными реформами. Но реализация этой задачи предлагает лучший (а возможно, и единственный) способ ликвидировать культурную и общественно-экономическую пропасть между Севером и Югом.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНСТИТУТЫ
Если стратегическое сдерживание (применяемое выборочно и благоразумно) является ключевым условием американской стратегии по осуществлению перехода к мультиполярному миру, то социально-политические институты – ключевые средства для обеспечения реализации этого условия. Как конституции призваны устранять хаос внутри государства, институты – своеобразное противоядие геополитической конкуренции на международном уровне. Они сдерживают систему посредством введения ограничения и обязательств для наиболее могущественных участников, замещают анархию упорядоченной структурой и обеспечивают руководство на основе закона, а не силы. Институты – конституции в зарождающейся форме, именно поэтому их признают суверенные государства. Тем не менее они являются «кирпичиками» международного сообщества и инструментами преобразования областей конфликта в зоны мира.
Институтам суждено выполнить еще одну важную роль – повести Америку по пути многостороннего сотрудничества, каковое есть золотая середина между односторонним подходом и изоляционизмом. Разделение партии республиканцев на неоконсерваторов и традиционных консерваторов, наряду с поляризацией национальной политики вдоль партийных и региональных линий, может привести к возникновению такой Америки, которая будет руководствоваться попеременно принципами односторонности и изоляционизма. Многосторонняя природа международных институтов сможет противостоять любой из этих двух крайностей. Многостороннее вовлечение нейтрализует односторонность через контакты Америки с другими нациями и совместные решения общих задач. Изоляционизму институты противопоставят разделение мирового управления с партнерами-единомышленниками, отсекая тех, кто доказывает, что участие Америки в мировых событиях обходится ей слишком дорого. Финансирование международ ных институтов есть, тем самым, средство «приручения» международной системы и нахождения общей политической почвы для создания нового вида либерального интернационализма, длительного и с четкими отличительными признаками.
Американцы всегда негативно относились к разного рода институтам, как внутренним, так и международным. Колонии изначально выступали за свободную конфедерацию, поскольку не желали принуждения со стороны более амбициозных институциональных структур. Американцы уступили и приняли идею конституциональной федерации, только когда стало ясно, что институты, созданные в 1781 году, слишком слабы, чтобы сохранить целостность Союза. С тех пор, особенно после Гражданской войны, Америка постепенно превращалась в максимально институализированную. Если оставить в стороне популистское неприятие сильного федерализма, большинство американцев приняли государство, изобилующее разнообразными уровнями власти (местной, на уровне штата, федеральной), бесчисленными неправительственными организациями и вездесущей системой правосудия. В Америке на 600 человек приходится один адвокат, поскольку путешествие по государственному лабиринту правил и институтов невозможно без юридических консультаций.
Ранняя Америка больше опасалась международных институтов, чем внутренних. Заявления отцов-основателей о коварстве союзов представляли собой предостережения относительно участия Америки в международных институтах, которое подвергало страну опасности оказаться во власти большой политики. Америка сосредоточилась на экспансии на запад, на развитии экономики и создании сильной армии и потому не хотела иметь ничего общего с ограничивающей или накладывающей обязательства ролью в международных организациях. Отказ Сената от участия США в Лиге Наций – один из наиболее очевидных примеров подобного отношения.
Уроки 1930-х годов, шок Второй мировой войны, и дипломатический талант Рузвельта постепенно свели на «нет» противодействие американцев участию в международных институтах. Во время первого послевоенного десятилетия США активно популяризировали новый международный порядок и обращались к международным институтам для реализации своих задач. В Думбартон-Оукс, а затем в Сан-Франциско американцы возглавили деятельность по основанию ООН – организации, призванной обеспечивать мировую безопасность. Конференция в Бреттон-Вудз, штат Нью-Гемпшир, привела к созданию нового института для управления мировой экономикой. С началом «холодной войны» США заключили союзы с соседями СССР, договоры об обеспечении безопасности в Западной Европе, на Ближнем Востоке, в Юго-Западной Азии и Северной Азии. Огромная работа, проведенная США в 1940-е и 1950-е годы, привела к созданию инфраструктуры международных институтов, которая до сих пор служит основой для многостороннего сотрудничества во всех частях света.
Несмотря на то что Америка придает огромное значение институтам для формирования и управления международным порядком, американцы никогда не относились к ним с тем энтузиазмом, с каким они создавали внутренние институты. Те же опасения, которые заставили отцов-основателей осторожно относиться к союзам и ослабили Лигу Наций, продолжают оказывать значительное влияние на сегодняшнюю Америку. Современные критики международных институтов постоянно возвращаются к темам, которые перекликаются с прошлым, – институты; ставят под угрозу суверенитет и автономию Америки, уменьшают возможности для маневра, и часто противоречат принципам конституции, посягая на власть Конгресса.
Сенатор Джесси Хелмс решил в 2001 году, что пяти сроков в Сенате с него достаточно. Тем не ме-нее его многочисленные союзники-консерваторы продолжили войну Хелмса против ООН. Как писал Хелмс в «Foreign Affairs»: «Организация Объединенных Наций, неуклонно увеличиваясь в размерах и расширяя масштабы деятельности, постепенно превращается из института суверенных государств в квазисуверенное единство в самой себе. Эта трансформация представляет реальную угрозу национальным интересам США»(51). Сенатор-республиканец от штата Миннесота Род Грэме в 1998 году сделал схожее по тону и тематике заявление в адрес Международного трибунала: «Надеюсь, что администрация будет оказывать активное сопротивление этому суду и обеспечит ему судьбу Лиги Наций, так что он падет, лишенный поддержки США. Это – монстр, которого мы должны сокрушить»(52).
Впрочем, далеко не все международные институты вызывают в Америке такое отторжение. Альянсы наподобие НАТО пользуются поддержкой всего политического спектра страны, в основном потому, что Америка управляет ими благодаря своему военному могуществу. Не возникает проблем и с «Большой восьмеркой» (G-8), другой организацией, подконтрольной Вашингтону, и с МВФ, в решениях которого последнее слово всегда остается за США.
Что касается институтов, в которых Соединенные Штаты подотчетны другим, то в этих случаях настороженное отношение демонстрируют даже либеральные политики. Лишь несколько демократов поддержали передачу воинского контингента США под командование ООН. Международный трибунал имеет весьма ограниченное число сторонников в Конгрессе. Администрация Буша наотрез отказалась от Киотского протокола по охране окружающей среды, но даже администрация Клинтона не спешила его подписывать. Администрация Буша не выказывала угрызений совести – наоборот, представляла свое решение как пример политического мужества, – и объявив об одностороннем выходе США из договора по ПРО.
Попытки принудить США принять арбитражный суд и соблюдать законы, вступающие в противоречие с их интересами, обречены на провал. Обычно Вашингтон выбирает более легкий путь, подчиняясь правилам торговли, но не правилам, затрагивающим вопросы безопасности. Например, в 1984—1985 годах США отказались признать решение Международного суда о том, что Америка нарушала международное право, минируя гавани Никарагуа. Когда Никарагуа обратилась в суд, США оспорили его полномочия. Когда суд отверг американский протест, США уведомили, что отказываются от соглашения 1946 года, по которому они признавали юрисдикцию Международного суда.