Страница 3 из 54
Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства – это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.
Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод – экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага – идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.
Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления – выбор метода управления – разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственного управления понимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления – это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т. д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т. п. По отношению к управленческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. Например, установленные государством правила записи актов гражданского состояния правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, запись акта гражданского состояния конкретного гражданина – это инструмент реализации управленческого решения.
Понятие «инструменты государственного управления» не получило должного раскрытия и рефлексии в науке государственного управления, поэтому отсутствует признанная классификация. В качестве критериев классификации выделяют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления – это инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 2) документальные формы инструментов государственного управления – это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления – экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т. п.), организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, освобождение от занимаемой должности на государственной службе и пр.), политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и др.).[4]
Инструменты государственного управления делят на макро-экономические и микроэкономические. Под макроэкономическим управлением понимается управление народным хозяйством страны, отдельными сферами общественной жизни, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь используются такие инструменты государственного управления, как правовые (действующее на территории России законодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, санкции за неисполнение обязательств (пени, штрафы) и многие др. Микроэкономический уровень управления включает в себя управление крупными предприятиями, организациями и учреждениями социальной сферы, структуры малого и среднего бизнеса; в процессе такого управления используются документальные инструменты, такие, как уставы, лицензии, утверждаемые государственными органами положения, а также денежные инструменты (наличные и безналичные деньги, ценные бумаги), уровень оплаты труда работников и т. д.
Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования конкретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления основывается на ряде принципов. Принципы как продукт сознательной деятельности человека следует отличать от закономерностей, действие которых не зависит от людей. Принципы государственного управления – это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления. В современной науке принципы государственного управления подразделяют на три блока: общие, организационно-технологические и частные.
Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют социально-ценностные (гуманизм, демократизм) и социально-функциональные (принцип разделения властей, федерализм, законность). Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическими принципами. Совокупность организационно-технологических принципов представлена четырьмя группами: структурно-целевые (иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей); структурно-организационные (единство системы государственного управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов государственной власти); структурно-функциональные (закрепление управленческих функций в компетенцию соответствующего государственного органа); структурно-процессуальные (принцип соответствия методов управления функциям государственного органа). Использование частных принципов ориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две подгруппы: принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества (экономическое планирование, принципы маркетинга), и принципы функционирования государственных и общественных институтов (принципы Карнеги, принципы местного самоуправления).
1.2.Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении
4
См. подробнее: Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. М., 2005. С. 125—163.