Страница 71 из 92
На этой основе можно обеспечить неукоснительное исполнение всех остальных действительно нужных российскому обществу обязательств различных уровней государственной власти, четко «привязанных» к соответствующим уровням бюджетной системы.
Принципиально важно, что в силу исторических причин формально равноправные субъекты Российской Федерации имеют различный государственно-правовой статус (республики, автономии, области). Соответственно, различаются титулы их руководителей (президенты, губернаторы, главы администраций). В ходу различные конституции, уставы и нормы функционирования властей. Помимо чрезмерной пестроты, порой затрудняющей взаимодействие, в условиях нашего многонационального государства это порождает питательную среду для деструктивных националистических проявлений. В национальных республиках имеют место даже случаи, когда коренных жителей одной национальности насильственно относят к другой, особенно там, где титульная нация статистически является меньшинством. Представители многих народов, включая русских, украинцев, белорусов и других, становятся как бы второстепенным населением национальных республик, формально остающихся в составе Российской Федерации (причем отнюдь не только национальных республик Северного Кавказа), что особенно ярко проявляется в региональной кадровой политике.
Подобной «пестроты» в формировании и положении внутригосударственных образований нет нигде в мире. Мировой опыт устройства крупных, в том числе федеративных и многонациональных, государств (США, Бразилии, Индии, Китая, Франции, Германии) сегодня принципиально иной и заключается в последовательной унификации юридического статуса территорий и их глав, учете национальных особенностей населения исключительно в рамках культурной, но не административно-правовой автономии. Исключения из этого правила (вроде разрешения индейским племенам США развивать игорный бизнес) в целом незначительны, применяются только по отношению к малым народам и, как правило, носят характер компенсации за нанесенный в прошлом ущерб.
Выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, обеспечение единства статуса регионов позволит на деле, а не только на словах и по мертвой букве Конституции обеспечить гражданину России одинаковые права и обязанности вне зависимости от того, живет ли он в области, крае, республике в составе Российской Федерации или городе федерального подчинения.
Чрезмерное число внутренних границ и локальных центров управления, вызванное не только разнообразием, но и большим количеством регионов, существенно затрудняет внутрироссийские коммуникации, стимулирует раздувание аппарата государственного управления и тем самым тормозит развитие нашей страны. При осложнении обстановки прозрачные до поры межрегиональные границы могут преобразовываться в барьеры (симптомы этого уже проявлялись при введении запретов на перемещение товаров между регионами, в том числе и в 2000-е годы, например при возникновении локальных дефицитов и, соответственно, ажиотажного спроса на бензин и соль).
Нерешенность проблемы государственно-регионального устройства России именно как федеративного государства, объединяющего равные по статусу субъекты, число которых поддается единому централизованному управлению, привела, по сути, к вынужденному введению института президентских уполномоченных по федеральным округам, само понятие которых не определено должным образом не только Конституцией России, но и законами. Данная мера резко снизила накал сепаратистских страстей дорогой ценой — созданием нового уровня государственного управления, созданием угрозы разделения России уже не на регионы, а на федеральные округа, снижением эффективности и его без того неповоротливой и бюрократизированной системы.
Ситуацию усугубляет и ставшая хронической финансовая несостоятельность низших, наиболее близких к населению административно-территориальных управленческих единиц, обострившееся за последнее время противоречие между возложенными на них значительными задачами и имеющимися материальными возможностями, как правило, мизерными.
Все субъекты Российской Федерации, за исключением считаных регионов, по объективным причинам находящихся в особом положении, должны быть хозяйственно жизнеспособны и сопоставимы по своему экономическому потенциалу.
Для выполнения этого условия необходимо включение автономных округов и нежизнеспособных республик в составе Российской Федерации (как правило, в советское время последние существовали в качестве автономий) в состав более крупных регионов, а также объединение регионов, представляющих собой, по сути, единые хозяйственные организмы, искусственно разделенные административным делением.
Указанное изменение административно-политического устройства России приведет к сокращению числа регионов до 30–40 и отмене федеральных округов как способа организации федеральных органов государственной власти. Единственным исключением должны стать силовые и правоохранительные структуры, а также судебная система, в отношении которых система округов продемонстрировала свою политическую эффективность.
Органы местного самоуправления, имеющие глубокие традиции в российской народной жизни, прямо связанные с повседневными нуждами и заботами граждан, должны на практике стать инструментом эффективного выражения и реализации их воли. Они должны создаваться исключительно на добровольной, а не принудительной основе, по поселенческому, а не территориальному принципу (что позволит избежать потенциально исключительно опасных «споров на меже») и обладать достаточными и устойчивыми источниками дохода.
Необходима полная выборность органов местного самоуправления — до глав районов включительно. При неспособности исполнять свои обязанности глава местного самоуправления должен отрешаться от должности гражданами либо — по специально оговоренной в законе процедуре — региональными властями.
10.4. Нормализация гражданской компоненты федеральной исполнительной власти
Россия должна раз и навсегда отказаться от глубоко порочной «царской» политической системы, основанной на принципиальном разведении полномочий и ответственности по разным уровням государственной власти. Положение, при котором руководитель государства принимает все стратегические решения, но имеет все возможности перекладывать ответственность за их последствия на нижестоящих руководителей, начиная с председателя правительства, уже дважды — в 1917 и 1991 годах — привело к краху всей государственности и многократно, в том числе и в 1998 году, порождало жесточайшие управленческие, а то и политические кризисы.
Это положение, являющееся едва ли не врожденным пороком российского государства, должно, наконец, быть исправлено.
Корень зла заключается в сложившейся практике назначения практически всех руководителей «через голову» их непосредственного начальника. Так, президент назначает министров, которые в результате этого назначения подчиняются в первую очередь именно ему, а не председателю правительства, который непосредственно отвечает за их действия. Председатель правительства назначает заместителей министра, которые получают в результате этого неоправданную свободу по отношению к министру, и так далее. В результате в управленческой вертикали крайне слабы механизмы ответственности, даже перед непосредственным руководством, и она постоянно «дает сбои».
Чтобы каждый руководитель мог нести полную и исключительную ответственность за порученное ему дело, он должен сам назначать своих подчиненных.
Министр должен сам назначать своих заместителей, а председатель правительства — министров, неся всю полноту ответственности за их действия перед президентом и парламентом.
Конкретные модели взаимодействия между президентом, парламентом и правительством могут быть различными, однако для сегодняшней России в силу ее специфики и масштаба стоящих перед ней задач, объективно требующих весьма высокой концентрации функций управления и ресурсов, наиболее подходит американская модель, при которой всенародно избираемый президент непосредственно возглавляет и формирует правительство.