Страница 94 из 121
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Темпоральный аудит нормативного правового акта: методика оценки горизонта последствий
Методика предназначена для применения на стадии разработки проекта нормативного правового акта, а также при оценке действующего акта. Она не заменяет оценку регулирующего воздействия (статья 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) и антикоррупционную экспертизу (Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ), а дополняет их параметром времени. Юридическое основание применения — пункт 4 статьи 17 Конституции Российской Федерации (осуществление прав не должно нарушать права и свободы других лиц) и статья 18 Конституции (права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов).
Шаг 1. Описание решения
Заполняется паспорт акта:
наименование и вид акта; уровень принятия (федеральный, субъекта, муниципальный, локальный);
субъект, принимающий решение; основание полномочия;
круг адресатов с указанием их категорий (граждане, организации, должностные лица);
предписываемое поведение: что именно адресат должен сделать, от чего воздержаться, что получить;
предполагаемый результат в формулировке разработчика.
Проверка шага: из паспорта следует, какое конкретно поведение изменится. Если не следует, акт не готов к дальнейшей оценке.
Шаг 2. Цикл применения
частота применения (однократно, периодически, постоянно);
количество применений в год (оценка по имеющейся статистике или по числу адресатов);
кто применяет: одно должностное лицо, подразделение, несколько органов;
издержки одного применения для адресата: время, деньги, необходимость личного присутствия, потребность в квалифицированной помощи;
издержки одного применения для органа: трудозатраты, сроки, согласования.
Критерий отсечения: если издержка применения для адресата превышает ожидаемый результат, акт неисполним независимо от санкций.
К четырём перечисленным параметрам добавляются два документных показателя, введённые в главах 2 и 9 и применимые без новой отчётности.
Соответствие темпорального окна горизонту предписания. Оценивается не способность должностного лица, а среда, в которой он действует: существует ли реестр долгосрочных обязательств, в который акт вносит запись; требуется ли мотивированный отказ от ранее принятого решения; предусмотрен ли проектный формат для решений с циклом последствий свыше шести лет. При отсутствии всех трёх признаков акт, горизонт предписания которого превышает отчётный период, признаётся несоответствующим по параметру применения независимо от качества его текста.
Индекс стока применяющего подразделения. Отношение числа входящих требований, исполненных за период, к числу изменений состояния, подтверждённых документом, не являющимся отчётом о самом себе. Устойчиво нулевой знаменатель при ненулевом числителе есть признак ритуала (глава 5, раздел 3) и основание для проверки акта по пяти вопросам теста добросовестности. Показатель публикуется вместе с заключением.
Шаг 3. Цикл последствий
Заполняется таблица последствий с распределением по горизонтам.
Горизонт
Какие последствия наступают
Кто их несёт
Обратимы ли они
До 1 года
1–3 года
3–6 лет
6–15 лет
Свыше 15 лет
Отдельно фиксируются три типа последствий:
1. Поведенческие — как изменится поведение адресатов, включая нежелаемое (обход, имитация, теневые практики).
2. Институциональные — что произойдёт с институтом, если акт будет применяться систематически: изменится ли практика правоприменения, возрастёт ли нагрузка на суды, появятся ли новые посредники.
3. Отложенные — последствия за пределами горизонта планирования, включая те, которые проявятся после смены состава органа.
Обязательный вопрос: существуют ли необратимые последствия (ликвидация учреждения, изменение структуры расселения, утрата компетенции, воздействие на окружающую среду, ухудшение здоровья). Если да — акт переходит в разряд требующих замедленной процедуры (шаг 6).
Шаг 4. Горизонт ответственности
срок полномочий принимающего решение лица или органа;
отчётный период, в котором оценивается исполнение;
показатели, по которым оценивается результат, и их источник (ведомственный акт, положение о подразделении);
кто отвечает за последствия по истечении срока полномочий; каким документом эта ответственность закреплена;
существует ли носитель горизонта: должность, подразделение, паспорт проекта, реестр обязательств, передаваемых преемнику.
Шаг 5. Темпоральный разрыв
Вычисляются два показателя.
Показатель разрыва (R) = цикл последствий (лет) ÷ горизонт ответственности (лет).
R ≤ 1 — разрыв отсутствует; стандартная процедура принятия.
1 < R ≤ 3 — разрыв умеренный; требуется указание носителя горизонта и показателей запаса.
R > 3 — разрыв значительный; требуется замедленная процедура, оценка отложенного ущерба и закрепление ответственности за институтом, а не за должностью.
Показатель необратимости (N) — доля последствий, не устранимых отменой акта, в общем объёме последствий (оценка экспертная, по шкале 0–1).
Совокупный критерий: при R > 3 и N > 0,5 решение признаётся темпорально иррациональным в действующей конструкции и подлежит изменению.
Шаг 6. Вывод и одно из трёх изменений
Заключение темпорального аудита содержит вывод и, при выявленном разрыве, одно из трёх предложений:
1. Удлинение горизонта ответственности. Закрепление обязательства за институтом: включение в реестр долгосрочных обязательств органа, паспорт проекта, обязанность передачи преемнику, публикация.
2. Сокращение необратимой части последствия. Изменение конструкции акта: пилотный режим, поэтапное введение, сохранение альтернативного способа реализации права, отказ от ликвидации в пользу преобразования.
3. Компенсация тому, кто несёт издержку. Установление переходных положений, возмещение затрат адресата, сохранение ранее приобретённых прав, срок адаптации, равный циклу последствия.
Шаг 7. Публикация и проверка
Заключение публикуется вместе с проектом акта на официальном портале и содержит вывод, а не только описание. Отсутствие опубликованного вывода лишает заключение юридической ценности, поскольку делает его непроверяемым для третьих лиц — гражданина, эксперта, прокурора, суда.
Требования к оформлению
Объём заключения — не более четырёх страниц. Обязательные разделы: паспорт акта, таблица последствий, расчёт R и N, вывод, предложение одного из трёх изменений. Заключение подписывается руководителем подразделения-разработчика и лицом, ответственным за проведение оценки регулирующего воздействия.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Тест добросовестности и чек-лист добросовестности: методика применения
Приложение состоит из двух частей. Часть первая — тест добросовестности: пять вопросов, применимых к любому материалу (норма, решение, цена, доклад, программа, ответ органа), с одиннадцатью разобранными примерами. Часть вторая — чек-лист добросовестности: юридический аппарат применения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 35 ГПК РФ и статьи 41 АПК РФ (три пробы, четыре отрицательных правила, минимальный стандарт, инструкции должностному лицу и гражданину).