Страница 24 из 59
Федеральное законодательство, регламентирующее основы бюджетных отношений между региональными и органами местного самоуправления, касается только взаимоотношений между субъектом Федерации и одним уровнем муниципальных образований. При этом допускается формирование муниципальных образований на любом территориальном уровне. Будет ли региональное законодательство о финансовых взаимоотношениях с местными бюджетами признавать другие уровни местных бюджетов – целиком зависит от самого субъекта Федерации. Если бы структура органов власти субъектов Федерации была идентичной структуре федеративного устройства (т. е. в каждом субъекте Федерации существовал бы лишь один уровень органов местного самоуправления и, соответственно, один уровень местных бюджетов), то бюджетная компетенция, гарантированная органам местного самоуправления федеральным законодательством, позволяла бы всем им балансировать доходы и расходы. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления имели бы одинаковые степени свободы при формировании своих бюджетов.
В разных регионах России складывались разные модели организации органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом Федерации, причем существование этих разных моделей допускается российским законодательством.
Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства.
Кроме того, в настоящее время (в условиях пандемии) стоит остро вопрос о финансовом обеспечении как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В последние восемь лет долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований существенно возросла и для разрешения этой проблемы в федеральном бюджете на 2019 год предусмотрена норма, согласно которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по уплате пеней, штрафов и процентов, начисленных на основании договора (сделки) и (или) положений гражданского или бюджетного законодательства Российской Федерации за несвоевременное исполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией и (или) пользование чужими денежными средствами, подлежит списанию (прощению) (п. 1 ст. 16 Закона25).
Также можно отметить важные изменения, внесенные Бюджетный кодекс РФ26 летом 2019 г. в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, которые коснулись всех уровней бюджетной системы.
Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-доноров», за последние годы практически вдвое; в-третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ.
Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной27.
На основании изложенного можно предположить, что бюджетный федерализм позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов28.
§ 2.2. Принцип плановости в регулировании бюджетных отношений