Страница 38 из 51
В 1715 г. русские резиденты в Европе получили повеление Петра - составить подробные описания учреждений в странах аккредитации. Он не раз подчеркивал, что при учреждении коллегий, используя иностранный, например шведский, опыт, нельзя делать это механически, без учета русского опыта.
В 1720 г. опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее - прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Присутствие должно было заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им - местные учреждения.
Вместо нескольких десятков старых приказов появились 11 коллегий со строгим разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (графом Г. И. Головкиным и бароном П. П. Шафировым). Были образованы коллегии: Военная (фельдмаршал А. Д. Мен-шиков, генерал А. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф. М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс), Камер-коллегия (князь Д. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А. А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я. Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П. А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И. А. Мусин-Пушкин), Берг-Мануфактур-коллегия (геиерал-фельдцехмейстер Я. В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходами - Камер-коллегия, расходами - Штатс-контор-коллегия, контролем за сбором и расходованием казенных средств - Ревизион-коллегия), торговлей (Коммерц-коллегия), металлургической и легкой промышленностью (Берг-Мануфактур-коллегия, которую в 1722 г. разделили на две: Берг- и Мануфактур-коллегию). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. В итоге - 11 коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось, например, к Юстиц-коллегии перешли функции семи бывших приказов. Дела в них велись совещательным порядком, коллегиально, решения принимались большинством голосов.
К коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже по существу являвшихся таковыми. Таков, например, Синод - центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и в любой коллегии, составляли члены - церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали. В Синоде имелся свой обер-прокурор, обычно из офицеров, назначавшийся тоже монархом. Синод стал послушным орудием в его руках, и церковь уже не могла считать себя чем-то вроде государства в государстве.
Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, через год умершего; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный помощник Феофан Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр таким образом полностью подчинял церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 г. с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную хрампну паки (снова. - В. Б.) собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений - исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», т. е. лиц богатых и достойных доверия властей).
Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ.
Коллегиальная система значительно отличалась в лучшую сторону от старой приказной.
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах - воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1708 - 1710 гг. Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее - Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти - административной, полицейской, судебной, финансовой.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и пр.), различные комиссары. Указом от 24 апреля 1713 г. при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от 8 до 12 человек) из местных дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых называл губернатор). Хозяин губернии должен был решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Позднее, по указу Петра 20 января следующего года, ландратов стали выбирать дворяне данной губернии. Правда, новшество это не привилось. Сенат по-прежнему назначал ландратов, и они так и остались полностью зависимыми от губернаторов и Сената.
В 1719 г. Петр возвратился к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на 50 провинций во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская контора и др.
Губернии сохранились, но, во-первых, число их увеличилось до 11; во-вторых, в руках губернаторов оставили только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций; по последние были самостоятельными по части финансовой, полицейской, хозяйственной, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В территориальном плане губернатору подчинялась только провинция губернского города.
При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир (земский надзиратель сборов) с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер (земский казначей) с рентереей (место хранения этих доходов - казначейство), провиантмейстер.
Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами, которые ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами, другими делами.
Помимо названных, и без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Указом 8 января 1719 г. Петр основал девять гофгерихтов, или надворных судов, потом добавил еще два по числу губерний, но в некоторых из них подобных судов не было, в других имелось по два. На местах появились нижние суды: в наиболее крупных городах - провинциальные суды во главе с обер-ланд-рихтерами, с несколькими асессорами, коллегиальные; в небольших городах с уездами - городовые, или земские, суды, они были единоличными, неколлегиальными.
Во главе надворных судов назначили в большинстве случаев губернаторов, вице-губернаторов, воевод (в семи из 11), с 1721 г, это стало правилом. В следующем году нижние суды упразднили совсем, их функции передали провинциальным воеводам, которые исполняли их единолично или вместе с асессорами.
Вся эта громоздкая система местных властей очень усложняла управление. Она постепенно упрощалась, например исчезали нижние суды.
Все реформы Петра, экономические, финансовые, административные, судебные, помимо общего, стратегического замысла - перестройки жизни государства на новых началах, приближения России к общеевропейскому уровню, в значительной степени имели своей целью реорганизацию вооруженных сил, создание регулярной армии, заведение собственного флота, повышение их боеспособности. А для этого нужны были новые люди - солдаты и матросы, офицеры и генералы, адмиралы и, наконец, деньги.