Страница 7 из 12
Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально119.
Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в «неформальном» узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц120 – генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной121 коллегий и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт122, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).
Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на «высочайшее» утверждение, (а после утверждения просто отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось, собственно говоря, высшее государственное управление.
Из этих должностных лиц необходимо выделить нескольких, тех, компетенция которых выходила за рамки какой-либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это – генерал-прокурор, управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга П. А. Пален (в течение краткого промежутка времени).
Генерал-прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством – управление внутренними делами, юстицией и частично финансами, (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I снова возвратилось к генерал-прокурору)123.
Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору124.
Помимо этого, от воли генерал-прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат125.
К концу XVIII в. генерал-прокурор, по сути, стал своеобразным первым министром или первенствующим сановником Российской империи – основной фигурой высшего государственного управления после императора.
Фактическая компетенция управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярии, (только фактическая, так как деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии в 1797–1808 гг. не была юридически регламентирована), определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам.
В то же время ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице – прием прошений «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «ведомствам» государственного управления и доведение повелений императора по этим «ведомствам»126; выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярией полномочиями близкими к высшему государственному управлению. (Впрочем, в очень ограниченном объеме и в основном в царствование Павла I).
Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII – начала XIX в., только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления.
Это объяснялось, с одной стороны, сосредоточением в руках П. А. Палена различных по своему характеру должностей: управляющего гражданской частью в Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерниях (с 26 сентября 1800 г.), военного губернатора Санкт-Петербурга (с 28 июля 1798 г. по 12 августа 1800 г. и с 21 октября 1800 г. по 17 июня 1801 г.), главного директора почт (с 18 февраля по 13 марта 1801 г.), первоприсутствующего в Коллегии иностранных дел (с 27 февраля 1801 г.), члена Совета при высочайшем дворе (с 27 февраля 1801 г.)127; а с др. стороны и в главной мере, тем обстоятельством, что после отставки графа Ф. В. Растопчина, последовавшей 20 февраля 1801 г.128, П. А. Пален стал главным доверенным должностным лицом императора Павла I.
Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время свое лидирующее положение и при Александре I, и даже укрепить его – 3 июня 1801 г. к веренице должностей П. А. Палена добавилась должность управляющего гражданской частью Санкт-Петербургской губернии, ставшая последней в его политической карьере129.
В этой связи не случайным фактом является то, что в послании от 19 июня 1801 г. (1 июля 1801 г.) австрийского дипломатического агента (секретаря австрийского посольства) Локателли к исполняющему обязанности канцлера Траутмансдорфу, граф Пален назван самой могущественной особой в империи и самым влиятельным лицом во всех внутренних и внешних делах130.
К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.
Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти.
Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи – Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода131, нуждались в реформировании.
Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.
При этом, насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти – специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления.
В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи.
Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения, (т. е. статуса коллегии для XVIII – начала XIX в.), у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления.
Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХIХ–ХХ вв., т. е. положение даже коллегий не было однозначным и отличалось различиями в объеме властных полномочий. (Не случайным в этой связи, является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий – Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел, как наиболее авторитетных в государственном управлении).
Тем более, что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления и повлекшей к ликвидации большей части коллегий, (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций132 и Герольдии133).