Страница 11 из 15
Стадия комитетского рассмотрения следует непосредственно после второго чтения и играет, по мнению П. Бромхеда, наиболее важную роль в принятии билля[155]. С точки зрения И.Ю. Богдановской, данная стадия – наиболее явное приспособление английского законодательного процесса под нужды правительства[156]. Указанный вывод следует, прежде всего, из целей стадии комитета и всей комитетской системы английского парламента, которая формировалась прежде всего для рассмотрения законопроектов, и до сих пор это остается их основным назначением[157]. В английском парламенте эта стадия имеет существенную особенность – комитеты связаны решением палаты по второму чтению. Их основная задача – детальное, постатейное обсуждение законопроекта с учетом позиций парламента по второму чтению[158].
Поэтому неудивительно, что рассмотрение билля в комитете занимает наиболее значительную часть времени прохождения билля в парламенте.
В настоящее время в парламенте действуют несколько видов комитетов: постоянные, временные, объединенные, комитет всей палаты. Большинство биллей рассматриваются в постоянных комитетах, в каждый из которых входит от 30 до 50 членов. Комитеты состоят из лиц, не являющихся министрами правительства или членами оппозиции. Состав каждого комитета приблизительно отражает состав палаты в целом[159]. Пять комитетов не специализированы – они обозначаются начальными буквами алфавита, – и любой законопроект может быть передан в любой из них. Шестой комитет – комитет по делам Шотландии. Он состоит из всех депутатов от Шотландии и 10–15 депутатов от других районов страны[160]. Вид комитета, куда направляется билль, фактически определяется правительством[161]. При обсуждении наиболее важных биллей используется комитет всей палаты.
При прохождении частных биллей стадия комитета представляет собой гораздо более специфичный институт, который является основой для парламентского прохождения частного билля. Для частных биллей существует два специальных комитета, которые не пересекаются по своей компетенции с постоянными комитетами. Вид комитета для частного билля определяется в процессе второго чтения в зависимости от того, были ли поданы против него возражения. Если возражений не последовало, билль направляется в комитет законопроектов, против которых нет возражений (Committe on Uponposed Bills). Если же против него поступили возражения, он направляется в особый комитет[162]. Задача данного комитета – установить, насколько серьезны возражения против внесенного законопроекта. Это определяет форму проведения заседаний – она аналогична судебному процессу, где в качестве противоборствующих сторон выступают заинтересованное в билле лицо и противник. Для разрешения спора стороны могут привлекать профессиональных адвокатов, а комитет – специалистов в конкретной области, именуемых «свидетелями». По окончании обсуждения билля в комитете председатель ставит на голосование вопрос о своем намерении сделать в палате доклад о законопроекте с предложенными поправками. После принятия данного предложения стадия комитета считается оконченной[163].
Результаты рассмотрения законопроекта в комитете обсуждаются в палате. Этот процесс представляет собой особую стадию законодательного процесса – стадию доклада, на которой палата обсуждает постатейно билль с предложенными комитетами поправками и утверждает окончательный вариант статей. Следует учитывать, что статьи не рассматриваются отдельно – на голосование ставится лишь билль в целом. На практике обсуждение не выходит за рамки предложения дополнительных поправок, с немедленным голосованием по ним. Если при этом палата найдет работу комитета неудовлетворительной, она может отослать билль обратно в комитет для пересмотра[164]. После стадии доклада обычно сразу следует третье чтение. По результатам голосования по нему билль считается принятым палатой[165].
По утверждению И.Ю. Богдановской, стадия третьего чтения практически неотделима от стадии доклада, так как следует непосредственно за ней[166]. Эта стадия призвана оценить предложения комитета, принять или отклонить внесенные в билль поправки, проект ставится на голосование палаты, в зависимости от результатов которого билль считается принятым либо отвергнутым палатой. Принятый билль поступает в другую палату, рассмотрение
законопроекта в которой осуществляется по аналогичной процедуре: вторая палата рассматривает законопроект в целом, а также сделанные в его тексте поправки. В формальном смысле во второй палате проходит три чтения, стадия комитета и стадия доклада. В случае несогласия с биллем и внесения новых поправок проект с обоснованием возвращается на новое рассмотрение в предыдущую палату. При отказе в согласовании либо внесении дополнительных поправок, процедура передачи билля между палатами повторяется до тех пор, пока поправки не будут согласованы. Правила парламентской процедуры не регламентируют сроки прохождения биллем стадий, следовательно, согласительные процедуры между палатами могут продолжаться неопределенное время.
До 1911 г. Палата лордов обладала правом абсолютного вето, в случае, если палаты не приходили к согласованному решению, билль считался отклоненным[167]. В 1911 г. законодательные полномочия Палаты лордов были урезаны, она сохранила лишь право отлагательного вето сроком в два года, Актом «О Парламенте» 1949 г. срок отлагательного вето был сокращен до одного года. Акт «О Парламенте» 1911 г. (с изменениями, внесенными Актом «О Парламенте» 1949 г.) устанавливает два исключения из всей структуры законодательного процесса Великобритании, когда акт парламента может быть принят без его одобрения Палатой лордов. Первым случаем является акт бюджетного законодательства, если он принят Палатой общин, направлен в Палату лордов не позднее, чем за месяц до окончания парламентской сессии, и не принят Палатой лордов без поправок в течение месяца после поступления в палату. Второе исключение распространяется на любой из видов актов парламента, который считается принятым в случае, если он принят Палатой общин в двух успешных сессиях (то есть Палата общин дважды принимала законопроект в трех чтениях), принят Палатой общин не ранее чем через год после его первоначального принятия, каждый раз законопроект направлялся в Палату лордов не позднее, чем за месяц до окончания парламентской сессии, и законопроект не принят Палатой лордов без каких-либо поправок (или без поправок, с которыми Палата общин не согласна). Следует отметить редкое использование названных исключений, в XX в. отлагательное вето Палаты лордов всего несколько раз преодолевалось с применением второго правила исключений[168].
В случае принятия билля второй палатой он передается на подпись монарху, начинается заключительная стадия законодательного процесса. Несмотря на то, что король теоретически обладает правом абсолютного вето, в многовековой практике законодательствования с 1707 г. в Англии не было случая, когда король отказал бы в своем согласии подписать принятый обеими палатами билль[169]. Согласно Акту «О Королевском одобрении» 1967 г. (Royal Assent Act, 1967) монарх ставит подпись о своем согласии с законопроектом, что сообщается обеим палатам парламента, при этом королева не видит всего текста закона, принятого парламентом, в момент подписания не может отследить изменения, внесенные в законопроект, поскольку на согласование королевы представляется лишь краткое наименование статута. Дату подписания устанавливает правительство, билль при любых обстоятельствах должен быть представлен королеве, так как отсутствует процедура непредставления билля[170].
155
Бромхед П. Указ. соч. С. 102.
156
Богдановская И.Ю. Там же.
157
Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 52.
158
Griffith J. Parliamentary Scrutiny of Government Bills. London, 1974. P. 18.
159
Просеет Т. Парламентский контроль и новые формы правительственного надзора в Великобритании // Государственный контроль за экономикой. М., 2000. С. 301.
160
Крылов Б.С. Государственный строй Великобритании. М., 1957. С. 39.
161
Богдановская И.Ю. Законотворчество в Англии: от билля к закону // Советское государство и право. 1983. № 5. С. 131.
162
Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 54.
163
Там же. С. 57.
164
Там же.
165
Богдановская И.Ю. Законотворчество в Англии: от билля к закону // Советское государство и право. 1983. № 5. С. 131.
166
Там же.
167
Hartley T., Griffith J. Government and Law. London, 1974. P. 231.
168
Акт «Об Уэльской церкви» 1914 г.; Акт «О Правительстве Ирландии» 1914 г.; Акт «О Парламенте» 1949 г.; Акт «О военных преступлениях» 1991 г.; Акт «О выборах в Европейский Парламент» 1999 г.; «Акт, вносящий изменения в Акт о преступлениях сексуального характера» 2000 г.; Акт «Об охоте» 2004 г.
169
Journal of the House of Lords: volume 18. 1705–1709. Р. 506 // URL-документ: http://www.british-history.ac.uk/report.aspx?compid=29648.
170
Erskine M. Parliamentary Practice. London, 1976. P. 562.