Страница 3 из 10
Важность выявления того, какие интересы должны выражать субъекты при государственно-частном партнерстве, заключается в том, что для формулировки предмета рассматриваемого понятия необходимо определить цель сотрудничества, являющуюся основой любой деятельности.
Начнем анализ интересов сторон государственно-частного партнера с публичной стороны.
Вопрос о том, какие интересы выражает государство, является полемичным в юридической науке. Мнения ученых разнятся и в отношении определения понятий «публичный интерес» и «государственный интерес», так нет единой позиции относительно того, какой из указанных интересов должны выражать органы исполнительной власти при осуществлении управленческой деятельности.
Ю. А. Тихомировым публичные интересы определены как общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой – обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. В результате выводы ученого сводятся к тому, что публичный интерес – это интерес, признанный государством и закрепленный в нормах права, интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития[17].
Такая позиция абсолютно не разделяет понятия «государственный интерес» и «публичный интерес», так как предполагает, что интересы общества и государства должны совпадать. Однако возникает вполне закономерный вопрос о том, насколько реалистично может выразить государство интересы общества? Например, общество может считать, что закрепленные нормами права налоговые платежи, взимаемые в бюджет государства, вообще не нужны или должны быть в меньшем размере, но выполнимо ли это для государства, если за ним закреплены такие обязательства, как функционирование армии, предоставление социальных услуг населению, функционирование государственного аппарата? Исходя из приведенного примера, является верной точка зрения о том, что «государственный интерес» не является тождественным «публичному интересу» и между этими понятиями есть существенная разница[18].
Ю. Л. Смирникова абсолютно верно отметила, что понимание публичного интереса как общего интереса фактически исключает возможность со стороны государства действовать в целях удовлетворения государственных потребностей или предполагает абсолютное совпадение государственного интереса и интереса социальной общности[19].
Верным является мнение М. В. Дудикова, который указывает, что «публичный интерес» включает в себя понятие «государственный интерес» и является шире последнего[20].
Понятие «государственного интереса» также не имеет единого понимания. Проанализировав точки зрения разных авторов[21], можно сделать вывод, что публичный партнер в ГЧП выражает публичные интересы государства, которые являются одновременно и государственными интересами.
Интерес участия частного лица в ГЧП – это возврат инвестиций и получение гарантированного дохода от вложенных средств, что является логичным, так как ГЧП – не благотворительность. Однако если деятельность частного лица не будет представлять собой общественный интерес, а именно не будет лиц, готовых получать услуги или работы, которые предоставляются при осуществлении ГЧП, то интерес в виде прибыли частный партнер не получит. Следовательно, интересы частного лица в ГЧП являются двойственными: с одной стороны – частный интерес в виде получения прибыли, с другой стороны – реализация публичного интереса. Стоит отметить, что ГЧП не может реализовываться в любой сфере деятельности, которая приносит доходность капиталовложениям, а, скорее наоборот, осуществляется там, где государство не может, в силу многих причин, самостоятельно предоставить услуги или выполнить работы. Более того, ГЧП реализуется в тех сферах, которые являются, по сути, монополией государства, например, в сфере теплоснабжения или водоснабжения населения. Для того, чтобы такие услуги не были слишком дороги для населения, многие виды деятельности регулируются тарифами. Сбор средств с населения по регулируемым видам деятельности (тарифам) не всегда может обеспечить полный возврат инвестированных средств, и потому государственные и муниципальные предприятия и учреждения, предоставляющие такие услуги, частично либо полностью финансируются из соответствующего бюджета (регионального, местного). При таких обстоятельствах правомерны вопросы о том, насколько интересно частному субъекту права участвовать в таких отношениях?
Отвечая на поставленный вопрос, мы подошли к важной составляющей ГЧП – цели.
§ 4. Цель государственно-частного партнерства
Цель ГЧП складывается из двух составляющих: первая составляющая – это общая цель партнерства, а вторая – цели каждого субъекта в отдельности. Если публичный партнер, вступая во взаимоотношения с частным лицом по ГЧП, преследует такие цели, как предоставление качественных услуг населению, снижение расходов бюджета соответствующего уровня, реконструкция, модернизация имеющегося или создание нового государственного или муниципального имущества, одним словом, организация эффективного управления в публичных целях, то частное лицо преследует частный интерес в виде получения прибыли, однако общая цель обеих сторон едина – достижение публичного интереса, который лежит в основе каждого подобного партнерства, а именно интереса, который признан и гарантирован государством путем закрепления в нормативных правовых актах, выражающих потребности общества. Кроме того, среди задач публичной стороны одной из первоочередных является создание условий, при которых частные лица будут заинтересованы участвовать в ГЧП, при этом не в ущерб общественным интересам.
Таким образом, если частный партнер не будет заинтересован в ГЧП на тех условиях, которые ему предлагает публичный партнер, то он не будет участвовать в таком партнерстве.
Анализ проектов, реализуемых на территории Российской Федерации[22], показал, что цели публичного партнера при ГЧП достаточно различны. Например, в ряде случаев цель партнерства – это передача имущества частному партнеру в целях его сохранения, содержания, использования по назначению, например, для предоставления услуг в сфере культуры. В других случаях целью ГЧП является предоставление услуг населению путем передачи этой функции частному лицу, например, при передаче по концессионному соглашению объектов теплоснабжения. В-третьих, это может быть привлечение дополнительных инвестиций в экономику, и ГЧП в этом случае выступает как способ создания благоприятного инвестиционного климата на конкретной территории, например, путем создания инфраструктуры: дорог, мостов, аэропортов. На такую территорию проще привлечь частных иностранных и российских партнеров с целью размещения ими своих производств, нежели пытаться строить заводы в «пустом поле».
Это важно: все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что цель ГЧП определяется всегда государством (местным самоуправлением), при этом как цель, так и результаты реализации этой цели формируются в процессе деятельности органов исполнительной власти.
Мы согласимся с мнением А. Н. Лукиной, согласно которому «целью ГЧП является достижение определенного социально значимого результата для реализации публичного интереса путем партнерства между государством и частным лицом»[23].
Это важно: стоит отметить, что цель ГЧП отличает это понятие от такого термина, как «частно-государственное партнерство», которое абсолютно не тождественно первому, хотя часто их путают или считают идентичными.
17
Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995. С. 54–55.
18
Спектор Е. И. Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография. М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2011. С. 16.
19
Смирникова Ю. Л. Регулятивная функция финансового права: системный подход и реализация: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 46.
20
Дудиков М. В. Публичные интересы в горном праве: понятие и признаки // Lex russica. 2014. № 8. С. 928–939.
21
Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 39–40; Маслакова Н. Ю. Государственный интерес // Вестник ЮУрГУ. 2008. № 18. С. 14; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридцентр Пресс, 2004. С. 264–266.
22
Официальный сайт центра развития государственно-частного партнерства. URL: http://www.pppi.ru/ (дата обращения: 20.04.2015).
23
Лукина А. Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. Там же. С. 32.