Страница 4 из 6
Порядок делопроизводства поддерживался нормами Генерального регламента (1720 г.) – акта, заложившего основы архивного и канцелярского дела на столетия вперед (так, в 1960 г. крупный советский документовед К. Г. Митяев признал, что «мы живем системой регистрации, разработанной еще в XVII–XVIII вв.»21). Регламент установил единую систему документационного обеспечения: формы и реквизиты документов, порядок их регистрации и сдачи в архив, контроль и сроки исполнения документов, способы защиты информации, ответственность за хищение и подделку документов и т. д.
Законность решений центральных органов власти, равно как и законность как таковая, утверждалась в России впервые (ранее, в Московском государстве, даже к смертной казни приговаривали крайне избирательно, так как «при строгом и последовательном, по букве закона, ее применении, на Руси не осталось бы ни воевод, ни дьяков, ни торговых людей, ни других жителей»22). Переход к правовому государству не был завершен при Петре, однако именно в период петровских преобразований были выдвинуты «основные требования, связанные с законностью» – например, Генеральный регламент предусматривал, что коллегии не вправе исполнять распоряжения Сената, если они противоречат указам Его Величества23.
Коллегиальность была краеугольным камнем коллежской системы. Под ней понималось принятие совместных (коллективных) решений по принципу большинства голосов (альтернативный способ использовался на Земских соборах, где одобрялись лишь единогласные решения). Таким образом, целью коллегиального рассмотрения дел являлся не консенсус, а компромисс.
Коллегиальность имела глубокие религиозные корни. Ввиду этого говорилось о ней не столько в Генеральном, сколько в Духовном регламенте (1721 г.). Обосновывая приоритет коллегиальности над единоличием, составители церковного устава приводили следующий довод: «в единой персоне не без страсти бывает»24 – «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»25.
Здесь мы обнаруживаем сущностное различие между приказами и коллегиями. Если первые, по критическому замечанию С. Г. Рункевича, строились «исключительно на доверии»26, то вторые – исключительно на недоверии: к подчиненному, к начальнику, к челобитчику, к человеку вообще. Иначе говоря, если в приказах «государь поручал управление не учреждениям, а лицам»27, то в коллегиях – не лицам, а учреждениям.
2.4. Признаки коллежской системы
Признаки коллежской системы есть производные от ее сущности.
Стремление к порядку делопроизводства детерминировало жестко очерченную компетенцию коллегий (многие из них уже носили отраслевой характер), детальную фиксацию управленческих действий, срочность (на исполнение указов царя и Сената давалась неделя, на рассмотрение дел челобитчиков – 6 месяцев), стабильность и экзогенность системы.
Достижение законности принятых решений предполагало прозрачность (открытость) деятельности коллегий, их подотчетность и подконтрольность.
Обеспечение коллегиальности провоцировало расщепление ответственности должностных лиц.
2.5. Достоинства и недостатки коллежской системы
Реформы Петра I встречали и поддержку, и сопротивление в обществе. В этих условиях главным достоинством коллегий становилась их явная неспособность к государственному перевороту. Объяснялась она тем, что энергия коллежских чиновников была направлена не во внешний мир, как это происходило в приказах, а вовнутрь – на урегулирование разногласий между собой и поиск компромиссного, удовлетворяющего большинство голосующих решения.
Неопасность коллегий для верховной власти нивелировала все их недостатки – медлительность, слабо выраженную дифференциацию труда, чрезмерный формализм, механицизм и алгоритмизацию управленческих процессов28.
2.6. Значение коллежской системы
«Регулярное государство»29 Петра I оставило отечественной администрации единственное наследие – бюрократизацию государственного аппарата.
Трудно сказать, насколько адекватен этот результат уничтожению приказной системы, утрате древних административных традиций. Можно, пожалуй, лишь согласиться с позицией Н. К. Нелидова, согласно которой «продолжительный опыт, знакомство русских людей с наукой об организации государства, возвышение умственного уровня служащих должны были неизбежно привести к улучшению и очищению приказной системы, и она <…> могла бы прямо переродиться в современную систему министерств, минуя ту форму коллегиального устройства центральных установлений, которая была принята Петром Великим»30.
3. Министерская система
3.1. Понятие министерства
Министерство – это отраслевое учреждение центрального управления.
По сравнению с приказами и коллегиями министерства были не только исполнительными, но и распорядительными органами. В связи с этим А. С. Алексеев подчеркивал, что министерства «не только исполняют законы <…> но и самостоятельно и творчески регламентируют своими распоряжениями вновь возникающие отношения»31.
3.2. Оформление министерской системы
М. А. Приходько выделил в процессе создания министерств два этапа: 1) проведение министерской реформы (1802–1811 гг.) и 2) завершение правового оформления министерской системы (1811–1835 гг.)32.
Первый этап начался с издания Александром I Благословенным Манифеста «Об учреждении министерств» (1802 г.) и завершился с принятием «Общего учреждения министерств» (1811 г.) и некоторых сопряженных с ним актов. В этот период были законодательно закреплены «главные правила» (принципы) министерской системы, выделены «главные части» (отрасли) управления, созданы соответствующие министерства.
На втором этапе действие «Общего учреждения министерств» распространилось на отдельные министерства путем утверждения ведомственных «Учреждений»/«Образований» – от «Учреждения Министерства полиции» и «Учреждения Министерства финансов» (1811 г.) до «Образования Министерства внутренних дел», «Образования Министерства народного просвещения» и «Образования Министерства юстиции» (1835 г.).
Упразднение коллегий проходило в рамках (как содержательных, так и хронологических) оформления министерской системы. Оно растянулось на 30 лет – с 1803 г.33 по 1832 г.
3.3. Сущность министерской системы
О. О. Эйхельман интерпретировал министерскую власть как «организацию центрального управления, где разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами»34.
Из этого определения следует, что министерский режим зиждился на двух принципах – единства распорядительства и отраслевого управления (оно называлось «реальная система» и противопоставлялось областной или провинциальной системе, т. е. территориальному управлению). Первый принцип был позаимствован у приказной системы, второй – у коллежской.
3.4. Признаки министерской системы
Сочетание единоначалия и отраслевого принципа обусловило важнейшее свойство министерств – персональную ответственность министров за законность и целесообразность их действий. Ответственность подобного рода нельзя было возложить ни на «приказных людей» (из-за «сплетения дел» в приказах, исключающего всякую возможность деликтного регулирования), ни на коллежских чиновников (из-за коллегиального принципа рассмотрения дел в коллегиях).