Страница 2 из 12

Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства

Беневоленская З.

Остававшиеся в государственной собственности по состоянию на 1997 год 35 % государственных предприятий, составлявших государственную экономику России, можно было назвать стратегической экономикой России (оборонно-промышленный комплекс, НИИ, КБ, железные дороги, связь, контроль государства за использованием капитала в частных стратегически значимых корпорациях). За прошедший с этого времени период подавляющая часть государственного имущества была приватизирована.

Идея повышения эффективности управления государственным имуществом была особенно актуальна в России 1990-х годов, в преддверии принятия Гражданского кодекса РФ[9]. В те же времена концепций разгосударствления[10] государственной собственности было две:

• приватизация (отчуждение имущества из государственной собственности частным лицам, влекущее прекращение права государственной собственности в отношении имущества);

• передача имущества, сохраняющегося в государственной собственности, в доверительную собственность.

Концепция приватизации реализовалась в трех федеральных законах о приватизации[11]. В 2004 г. результат приватизации был следующим: «В настоящее время в собственности в Российской Федерации находятся 9860 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), а также пакеты акций в 4205 акционерных обществах»[12]. В 2009 г., по данным Росстата и экономических исследований, предприятий, находящихся в государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, насчитывалось 2,8 тысячи[13]. В настоящее время число федеральных государственных предприятий еще более сократилось[14]. Вместе с тем, несмотря на то что приватизация давно признана наиболее успешным средством повышения эффективности управления национальными богатствами России, многие авторы отдают себе отчет в том, что она не является единственно правильным путем разгосударствления экономики. Например, символично следующее высказывание: «Поспешное разгосударствление, не подкрепленное формированием хозяйственных и правовых механизмов государственного регулирования и рыночного саморегулирования, как показал российский опыт, может вести не к рождению эффективно действующих в общенародных интересах собственников, а к диффузии государственной собственности в интересах узких групп ее новых, не всегда законных обладателей»[15]. С данным утверждением нельзя не согласиться.

Таким образом, российское государство выбрало единственным способом повышения эффективности управления государственным имуществом способ его отчуждения, отказа от этого имущества. Тем не менее вряд ли найдется лицо, которое могло бы сказать, что проблему повышения эффективности управления государственным имуществом решает только его отчуждение. В собственности РФ всегда останется значительное количество имущества, которое требует эффективного управления. И до сих пор на государственном уровне не предложено решение, как эффективно управлять государственным имуществом, право собственности на которое сохраняется за государством. «Что касается пакетов государственных акций, то правительство так и не придумало, как ими управлять. Практика назначения представителя государства изначально была порочна… ключевой проблемой для смешанных корпораций стала неэффективность основного института государственного управления посредством назначения представителей из числа государственных служащих и фактическое отсутствие конкретных целей государства в отношении каждого такого предприятия, что привело к аморфному состоянию контроля в пользу негосударственных акционеров или менеджеров»[16]. И, наконец, авторы приходят к выводу: «…необходимо пересмотреть требования законодательства о передаче акций в доверительное управление профессионалам, освободив от выполнения несвойственных функций негосударственных служащих»[17].

Таким образом, наряду с концепцией приватизации государственного имущества всегда существовала и существует конструкция эффективного управления имуществом, сохраняющимся в государственной собственности. Вначале это была концепция доверительной собственности, затем концепция доверительного управления имуществом. Право доверительного управления имуществом было законодательно закреплено в гл. 53 Гражданского кодекса РФ.

Концепции реструктуризации, предложенные в 1997–2001 гг., подкрепленные кредитами МВФ и направленные на реформирование стратегической экономики, практически не дали результата, потому что не имели идейно-политической основы, отличались фрагментарностью и отсутствием целостного и масштабного подхода к проблемам кадровой реформы и технической модернизации стратегической экономики[18]. Все они большей частью реализовались в приватизации.

В ноябре 1998 г. правительством Е. М. Примакова предлагался совершенно разумный подход к проблеме: передача стратегически значимого имущества в доверительное управление специально подготовленным менеджерам. В Заявлении Правительства РФ и Центрального Банка РФ (ноябрь 1998 г.) содержались такие, например, предложения: «…соответствующие органы исполнительной власти должны принимать решение о банкротстве, санации или передаче контрольного пакета акций организаций в государственную собственность с последующей передачей в доверительное управление…»[19].

В качестве мер повышения эффективности процесса приватизации и управления государственным имуществом Министерству государственного имущества РФ, Российскому Фонду федерального имущества и Министерству экономики РФ было «поручено:

• провести проверку эффективности управления всеми государственными унитарными предприятиями, пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, федеральной недвижимостью, включая объекты, не завершенные строительством, а также собственностью, находящейся за рубежом;

• разработать систему контроля и стимулирования работы руководителей государственных унитарных предприятий, представителей государства в акционерных обществах…

• создать систему доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, и иным имуществом… Осуществлять передачу в доверительное управление акций и иного имущества в случае неэффективности управления ими с обязательным закреплением параметров эффективности использования;

• установить ответственность и стимулы для доверительного управляющего, предусматривающие изъятие переданных в доверительное управление акций и имущества при невыполнении параметров их эффективного использования, и возможность в случае выполнения указанных параметров реализации доверительному управляющему акций и иного имущества, находящегося в его доверительном управлении…»[20].

Таким образом, уже в 1998 году Правительством РФ была совершенно четко осознана необходимость передачи в доверительное управление не только акций стратегически значимых АО, но и «иного имущества», обоснованно был также сделан акцент на том, что доверительный управляющий – лицо, способное обеспечить эффективное управление государственным имуществом и для которого юридически возможно «установить ответственность и стимулы».

Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (с последующими изменениями) была одобрена Концепция управления государственным имуществом[21], в которой были совершенно корректно расставлены акценты в плане соотношения хозяйственного ведения и оперативного управления. В Концепции, в частности, говорилось: «Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде… Руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли… Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия…».

СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

Сам термин «разгосударствление» в науке не имеет однозначного толкования. Например, В. Г. Парначев пишет: «…понятие разгосударствления, т. е. расширения самостоятельности предприятий в рамках сохранения госсобственности» (Парначев В. Г. Приватизация государственных и муниципальных предприятий: практич. пособие. М., 1992. С. 5). В. И. Самаруха и О. П. Кузнецова пишут иное: «Преобразование форм и отношений собственности может происходить в двух формах: без смены собственника на средства производства и результаты труда и со сменой собственника. В первом случае речь идет о разгосударствлении, которое понимается как снятие с государства функций прямого хозяйственного управления, передача соответствующих полномочий на уровень трудовых коллективов предприятий. Разгосударствление предусматривает закрепление имущества государственного (муниципального) предприятия за трудовым коллективом на правах полного хозяйственного ведения, а также на правах аренды…» (см.: Самаруха В. И., Кузнецова О. П. Приватизация промышленных предприятий России. Иркутск, 1998. С. 7). Московские авторы определяют разгосударствление следующим образом: «Разгосударствление представляет собой преобразование ведомственных государственных и муниципальных предприятий в обладающие хозяйственной самостоятельностью акционерные общества, товарищества и арендные предприятия. Преобразование заключается в выведении предприятий из-под директивного управления министерств и ведомств» (см.: Экономика, планирование, управление и организация предприятий промышленности строительных материалов: сб. Вып. 2: Становление и развитие рыночной экономики / под ред. С. С. Зубановой. М., 1992. С. 33). Наиболее взвешенным и обоснованным представляется нам мнение О. Ю. Скворцова, который, как и многие авторы, проводит различие между разгосударствлением и приватизацией. О. Ю. Скворцов пишет: «С нашей точки зрения, разгосударствление – категория философско-экономического характера, означающая процесс сокращения вмешательства государства в экономическую деятельность, осуществляемую субъектами предпринимательской деятельности. Приватизация – это многоаспектное политико-юридическое понятие, подразумевающие передачу публичной собственности в частную собственность» (см.: Скворцов О. Ю. Приватизационное право. М., 2000. С. 17). В нашем понимании разгосударствление – сокращение роли государства в экономике в части прямого управления ею.

Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531–1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927; Закон РФ от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595; Закон РФ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // РГ. 2002. № 16. 26 янв.

Государственная собственность в России / под ред. И. С. Викторова. М., 2004. С. 11.

Шпренгер К. Государственная собственность в российской экономике. Масштаб и распределение по секторам // http://institutiones.com/general/1864-gosudarstve

Указ Президента РФ от 18 июня 2010 г. № 762 «О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3126.

Государственная собственность в Российской Федерации / под ред. И. С. Викторова. С. 9.

Там же. С. 14, 15.

Там же. С. 59.

Постановление Правительства РФ от 30 октября 1997 г. № 1373 «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций»// СЗ РФ. 1997. № 44. Ст. 5078; РГ. 1997. № 219; Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 642 «Об одобрении концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации» // http://www.svavia.ru/info/docs/doc13.html; и др. О реструктуризации, в частности: Чапкина Е. Г. Теоретические основы реструктуризации: учеб. пособие. М., 2007 // http://dbs.sfedu.ru/www/umr.umr_download?p_umr_id=85514; Евтушенко Е. В. Формирование концепции и механизмов реструктуризации нефтеперерабатывающего и нефтехимического профиля: автореф. дис. … д-ра экон. наук. Уфа, 2005 // http://www.ogbus.ru/authors/Evtushenko/Evtushenko_1.pdf

О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране // РГ. 1998. № 218.

СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.