Страница 2 из 11
Даже при Александре II реформы так в полной мере и не вошли в арсенал министерства: после отмены крепостного права в 1861 году МВД стало еще более зримым символом застывшего консерватизма. Принцип гегемонии административной и полицейской власти в среде политической элиты стал идеологией, которая в самой сердцевине своей по иронии являлась совершенно антиинституциональной в своей вере в примат личной власти над силой закона. Исследователю позднего периода царского Министерства внутренних дел следует со вниманием отнестись к столь стремительной перемене: от локомотива освободительной реформы и прибежища для чиновников прогрессивных взглядов к консервативной опоре самодержавия и дворянства, бескомпромиссно поддерживающей административную власть. Необходимо также не упустить из виду феномен возвышения в министерской иерархии таких фигур, как А. Е. Тимашев, Д. А. Толстой, В. К. фон Плеве и П. Н. Дурново, и распространения их идей. Пристальное изучение подобных вопросов выявляет тесные отношения между судьбой МВД после Крымской войны и судьбой русского самодержавия в целом.
Впечатляющее наследие неоконченных государственных дел и не доведенных до ума преобразований, доставшееся от правления Александра II его потомкам и продолжателям, свидетельствует о том, что эпоха Великих реформ занимает центральное место в политической истории последнего периода Российской империи. Так, многие вопросы, рассматривавшиеся царским правительством с 1905 по 1914 год, присутствовали в повестке министерских департаментов и законодательных комиссий еще в 60-70-х годах прошлого столетия. Были среди них и столь важные проблемы, как создание полноценного Кабинета министров и представительного собрания, включенного в законотворческий процесс, реформа земского управления и земельный вопрос. Но при этом правительство (а с ним и МВД) тогда уже было не способно на решительные действия. Министерская система, казавшаяся столь многообещающей и эффективной во время Великих реформ, развернувшихся вслед за Крымской войной, оказалась совершенно бессильной перед вызовами, брошенными ей в 1860-1870-е годы.
Все изъяны, связанные с незавершенными реформами и неадекватными политическими решениями, структурные недостатки правительственной системы и консервативно-державни-ческая идеология – все это после 1881 года перешло по наследству к новому правительству, оказав сильнейшее влияние на ход русской истории. Обширный кризис русского самодержавия, не прекращавшийся все последние десятилетия империи, был отчасти спровоцирован неспособностью правительственных органов выработать и реализовать шаги, с помощью которых можно было бы разрешить конкретные политические и социальные проблемы. В этом Россия сильно отстала не только от европейских, но даже и от азиатских режимов. Российской власти не удалось решить принципиальную проблему, насущную для любого современного правительства: каким образом обратить социальные перемены во благо, прийдя к политическому консенсусу через расширение политического участия доминирующих социально-экономических групп? Настоящим исследованием мы надеялись на примере МВД прояснить политическую историю правления Александра II, его последствия для самодержавия после 1881 года, а также рассмотреть аналогичные ситуации, имевшие место – согласно нашему определению – в «консервативно обновляющихся режимах» Европы и Азии в конце XIX века.
Министерства современного образца были созданы в России чередой царских указов в 1802 и 1810–1811 годах[4]. К середине столетия министерства стали важнейшими органами царского правительства, оставаясь таковыми вплоть до трагического конца династии Романовых в 1917 году. Для русского человека вне зависимости от политических убеждений министерства представлялись синонимом всей государственной власти, бюрократизации и централизации. Министерства и принципы управления, отстаиваемые ими, олицетворяли русское самодержавие не в меньшей степени, нежели сам царь. Это было вовсе не удивительно: ведь управление политической, социальной, экономической и даже интеллектуальной жизнью России являлось законной министерской обязанностью. Держатели министерских портфелей были одними из влиятельнейших людей в империи. Помимо управления собственными бюрократическими аппаратами, министры заседали в высших политических и законотворческих органах, выступая в роли личных царских советников с правом прямого доступа и доклада.
Конечно, русские люди XIX столетия нимало не спорили бы с тем, что министерства чрезвычайно важны для самодержавия; однако же не все судили о них по одинаковым критериям. Принципы управления, принятые министерствами, их эффективность в достижении поставленных целей и заинтересованность в общественном благосостоянии – обо всем этом мнения сильно разнились.
Сторонниками министерского правительства среди чиновников в основном являлись представители двух групп, каждая из которых искала оправдание в русской традиции. Первой из них, вполне оформившейся накануне Великих реформ, была группа «институционалистов», утверждавших примат сложившегося в империи управленческого и легального порядка над традиционной личной властью монарха[5]. Второй же группой, также защищавшей как министерства, так и в целом бюрократический аппарат империи, были «традиционалисты», верившие в сакральность личной власти, нисходящей от царя и проистекавшей вдаль и вширь, напитывая собой институциональную материю общества; именно здесь традиционалисты и обнаруживали этическое основание, или, говорили они, «дух», русской государственности[6]. Традиционалисты также поддерживали бюрократическую систему и принцип державности, однако выше них ставили самодержавную власть царя и в менее явном виде традиционные – клановые и персонифицированные – формы политических отношений и власти в духе древней политической культуры Московской Руси[7].
Несмотря на серьезные расхождения между двумя этими группами, проявившиеся в эпоху Александра II и лишь усугубившие раскол внутри правительства, в критические моменты оборачивавшийся параличом государственной воли, в первые десятилетия после указа 1802 года все разногласия были задвинуты на второй план, уступив место солидарной поддержке министерского правительства. Утверждали ли они примат личной власти над державными институциями или же наоборот, сторонники министерской системы, среди которых и сами министерские чиновники, и официальные историки считали их прогрессивной силой в русской истории, а влияние их на общество – сугубо положительным[8]. В начале XIX столетия представители обеих групп полагали новосозданные министерства триумфом монократической формы правления, эффективной рационализацией функций и обязанностей, когда работа правительственных учреждений организована в согласии с четкими, не зависящими от персоналий правилами. Более того, министерства представляли собой наиболее просвещенные из законодательных и правоохранительных органов власти, которым предстояло стать для полудиких, чуть ли не примитивных крестьянских масс маяком на историческом пути. Поборники державности считали, что министерства стоят выше классовых интересов, радея о благе всего общества (см. [Lincoln 1971: 413–414]). Так что, когда сами же сторонники министерского управления критиковали систему, они скорее чаяли исправить отдельные изъяны ее работы, нежели пересмотреть исключительную роль, отведенную ей в устройстве Российского государства.
Данная мысль была выражена как в Манифесте 1802 года «Объ учреждены Министерствъ», так и много позже, когда история МВД насчитывала уже целый век[9]. Итак, согласно Манифесту 1802 года, «священной и главнейшей целью» верховной власти является «благоденствие народа» империи, каковое
4
Полное собрание законов Российской империи 1649 г. Собрание первое 1649–1825: в 45 т. NB № 20.406, 20.582 и 24.686. Далее – ПСЗ I.
5
Я разумею здесь чиновников, подпадающих под определение «просвещенных» бюрократов, предложенное У. Брюсом Линкольном, – в МВД таковыми являлись Н. А. Милютин, А. Д. Шумахер, А. В. Головнин и А. К. Гире. См. [Lincoln; Lincoln 1970а; Lincoln 1972: 321–330; Lincoln 1971: 410–421]. Также см. [Зайончковский 1978: 187–191].
6
См. чрезвычайно полезное обсуждение данной точки зрения в [Taranovski 1976: 167–227].
7
О русской политической культуре в целом и ее «московских», – клановобюрократических проявлениях см.: Edward L. Keenan. Russian Political Culture (неопубликованная рукопись). Кинан пользуется определением Люсьена Пая, преобразуя его следующим образом: политическая культура – это такой набор взглядов, практик и настроений, который придает порядок и смысл политическому процессу в сознании членов русской общины – в самом широком смысле, – обеспечивая или же позволяя своим носителям вырабатывать основополагающие допущения и идеи, управляющие поведением внутри политической системы. См. также [Pye, Verba 1965; Geertz 1973; J.G. A. Pocock 1973: 3-41].
8
Два официальных историка МВД, столь видные государственные деятели, как М. М. Сперанский и Н. А. Милютин, придерживались как раз такой точки зрения. См. [Адрианов 1901, I: 1–2, 47–51, 103-112N; Варадинов 1858–1863].
9
ПСЗ I. № 20.406; [Адрианов 1901: 1–2].