Страница 10 из 11
Министры самым различным образом проявляли себя в общественной и карьерной сфере, при этом по-прежнему оставаясь креатурами и слугами (пусть теперь и не всегда из ближайшего круга) царя. Само пребывание их на посту или же осуществление той или иной программы зачастую зависело от царского расположения. Министерские директора, как правило, являлись кадровыми чиновниками и практически никогда не назначались министрами. Министры, под началом которых служили особенно талантливые директора, чьи дарования умело направлялись в нужное русло, весьма приобретали во власти и авторитете.
При Кочубее и назначенном на смену ему князе А. Б. Куракине (т. е. в период с 1801 по 1810 г.) МВД занималось преимущественно общими административными вопросами и внутренней реорганизацией [Варадинов 1858–1863, 1: 100–250; Адрианов 1901, 1: 15–20, 23–32]. Министерские служащие изо дня в день занимались надзором за зернохранилищами и сельским хозяйством, взиманием податей и набором солдат, благотворительными учреждениями и фабрично-заводской промышленностью, земскими повинностями, здравоохранением и, наконец, обеспечением и поддержанием закона и порядка в обществе[69]. Также министр внутренних дел занимался и законотворчеством: граф Кочубей входил в Непременный совет при Александре I и принимал участие в подготовке указа от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах», даровавшего помещикам возможность отпускать своих крепостных (ПСЗ I. № 20.620); [Предтеченский 1957: 171–175]. Надзор за этим добровольным освобождением был возложен на МВД, одновременно отвечавшее и за предотвращение появления «темной стороны» реформы – крестьянских восстаний и дворянской фронды. Кочубей сразу же разослал областным губернаторам циркуляр, заверявший помещиков в том, что принятый указ никоим образом не имеет намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости [Адрианов 1901, 1: 29]. Так что неудивительно, что указ 1803 года не слишком сказался на институте крепостничества. Несмотря на то что МВД оставалось необходимым участником всякой попытки пересмотреть фундаментальные социальные отношения в России, оно пока было не готово отстаивать и продвигать отмену крепостного права, как то будет спустя 50 лет.
Уже с самого начала МВД обладало завидным потенциалом в качестве оплота и проводника внутриполитического курса, а его глава являлся одной из ключевых персон на внутриполитической арене самодержавия. Однако в это первое десятилетие министерство оставалось весьма слабой институцией: власть Кочубея, как и его преемника князя Куракина, проистекала более из их личных отношений с царем, чем из возглавляемого ими ведомства.
Напряжение между социально-экономическими и полицейскими функциями МВД ослабло в период с 1810 по 1819 год: уже в 1810–1811 годах все министерства были реорганизованы в согласии с мыслью Сперанского[70]. Ведомственные функции были перераспределены внутри и между министерствами, а их структура и процедурные обязанности подробно прописаны. Указы 1810–1811 годов ознаменовали триумф департаментализации в качестве организующего принципа, провозгласив департамент основной, структурообразующей компонентой любого министерства. Впрочем, наиболее значительным преобразованием в МВД стало изъятие большей части исполнительных и политико-полицейских функций из юрисдикции министерства. Так, указом от 25 июля 1810 года учреждалось отдельное Министерство полиции, с петербуржским военным губернатором А. Д. Балашовым во главе[71].
Этот указ, многословно называвшийся «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», объявлял «главным предметом» МВД «попечение о распространении и поощрение земледелия и промышленности». Помимо общеадминистративных функций, относящихся к областному управлению, МВД теперь отводилась роль преимущественно ведомства сельского хозяйства и промышленности.
Назначение министром внутренних дел О. П. Козодавлева ясно подчеркивает свершившуюся перемену в задачах МВД. Новый министр был прежде товарищем своего предшественника – князя А. Б. Куракина. За девять лет (1811–1819) во главе министерства Козодавлев сделался определяющей фигурой в экономической политике страны: жесткий протекционист, он, подобно Сперанскому, был убежден, что частное предпринимательство и отечественную промышленность следует развивать при помощи государственной власти[72].
В то же время Министерство полиции под руководством Балашова и его преемника князя С. К. Вязмитинова снискало всенародную ненависть, под предлогом нависшей угрозы войны с Наполеоном возродив – с привычной жестокостью и произволом – традиции секретной полицейской службы [Там же: 19–22; Squire 1968: 23–45]. Тем не менее Министерство полиции, пусть и недолго, но просуществовавшее в качестве отдельного ведомства, позволило Козодавлеву сосредоточить силы и внимание на экономических и социальных вопросах.
Сперанский, безусловно, надеялся, что начатое им разделение полномочий между сугубо полицейским и социально-экономическим ведомствами сработает как должно. К данной идее он обращался неоднократно и до указов 1810–1811 годов. Так, в составленном им в 1809 году «Введении к уложению государственных законов» подчеркивается первостепенное значение надлежащей организации министерств и департаментов. Сперанский прямо указывает, что и «при самых лучших намерениях, управлять с честию [столь обширными ведомствами, каковыми являются министерства внутренних дел, финансов или юстиции] никому невозможно, не переменив их устройства». Необходимость департаментализации министерств он аргументирует тем, что «невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец». Упомянув, что при МВД действуют экспедиции, занятые кто финансами, кто – солью, кто – народным хозяйством, кто – правопорядком, Михаил Михайлович резюмирует, что тут «произошло смешение и несвязность дел, [ведь] соль, фабрики и полиция мало имеют общего» [Сперанский 1961: 201–202, 206–207].
К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74].
Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях – важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.
Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.
69
[Адрианов 1901, 1: 23–32]; Доклад министра внутренних дел за 1803 год //Журналы Комитета министров. № 1 (1801–1810). СПб., 1888. Прил. I. 54–79.
70
[Сперанский 1961: 201–216, 228–231]. Двумя главными законами по реорганизации министерств стали указ от 25 июля 1810 года (ПСЗ I. № 24.307) и подробнейший указ от 25 июня 1811 года об «общем учреждении министерств» (ПСЗ I. № 24.686).
71
ПСЗ I. № 24.307; 24.326. См. также [Адрианов 1901, 1: 19–22, 39–45; Squire 1968:23–45]. Сквайр ошибочно утверждает, что главной целью Сперанского и Александра являлось создание мощного Министерства полиции.
72
[Предтеченский 1957: 295–322; Адрианов 1901, 1: 19, 23–32; Blackwell 1968: 130–132, 153, 163, 168].
73
ПСЗ I. № 24.307; 24.326; 24.687; 24.688.
74
ПСЗ I. № 24.687. Предтеченский (С. 301) утверждает, что Козодавлев, еще будучи товарищем министра в 1810 году, составил для князя Куракина конкретные инструкции, а также организационный план всего министерства, согласно которому главнейшими департаментами МВД являлись экономический, а также мануфактур и внутренней торговли. Марк Раефф полагает, что в 1811 году Сперанский написал аналогичные инструкции и план для Финансового и Полицейского ведомств, см. [Raeff 1979: ПО]. Устройство МВД образца 1811 года закреплено следующими законами: ПСЗ I. № 24.686; 24.969; 25.137; 25.392; 26.320. Описание структуры тогдашнего министерства см. [Адрианов 1901, 1: 21].
75
Распределение дел оставалось для русского правительства неразрешимой проблемой на протяжении почти столетия. После 1811 года крупнейшие внутриполитические ведомства, особенно МВД, Министерство финансов и Министерство государственных имуществ (учр. в 1837 г.) постепенно аккумулировали все больше и больше различных административных функций.
Ответственность за ключевые социальные и экономические вопросы распределялась между всеми тремя министерствами, полномочия которых зачастую пересекались и дублировали друг друга. Во Франции или Пруссии, к примеру, уже в начале XIX века появились отдельные министерства, занимавшиеся вопросами сельскохозяйственной промышленности и торговли; в России же Министерство земледелия и государственных имуществ было создано лишь в 90-е годы XIX столетия, а Министерство торговли и промышленности и вовсе лишь в октябре 1905 года. При этом русские купцы и фабриканты ходатайствовали о создании подобного министерства с 20-х годов XIX века. Подобное разделение обязанностей между министерствами Российской империи отражало низкий уровень как экономического развития, так и форм общественной организации и государственности. Так что вместо специального аграрного министерства отвечать на труднейший – земельный – вопрос XIX столетия в России были призваны министерства императорского двора (ведавшее наделами царской фамилии), государственных имуществ (управлявшее, соответственно, землями, принадлежащими государству) и внутренних дел (занимавшееся вопросами дворянских и – после 1861 года – крестьянских земель). О прусских министерствах см. [Hue de Grais (Graf) 1906: 56–64; James 1913: 67–80]; о французских – [Ducroq 1897–1905, 1: 93-100; Duguit 1918: 530–536]. О различных попытках русского правительства создать отдельный орган по управлению торговлей и промышленностью см. [Киняпина 1968:197–246; Лаверичев 1974:88-108,225–228]. О создании в 1905 году Министерства торговли и промышленности см. [Шепелев 1973: 251–261].